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La reforma tributaria: no más parches, ir al fondo

Escrito por Horacio Ayala
Horacio Ayala

Horacio AyalaEl Estatuto Tributario ha acumulado tal cantidad de incongruencias, de gabelas y de sesgos regresivos que una reforma estructural no da más espera. Pero los gobiernos recientes no han arriesgado su capital político ni se han atrevido a enfrentar a los poderosos.

Horacio Ayala Vela *

Injusto pero incambiable

Nuestro sistema tributario es injusto y regresivo, porque el 95 por ciento del impuesto de renta se recauda mediante las tarifas planas que recaen sobre las sociedades. Y el impuesto de patrimonio, cuyo propósito original era diferenciar la tributación de las rentas según su origen, ha pasado de ser excepcional a ser permanente, con las mismas características regresivas. Estas razones serían suficientes para afirmar que se necesita una verdadera reforma tributaria y no un conjunto de enmiendas parciales.

No obstante, el anuncio de un proyecto con 900 artículos o más despierta cierto escepticismo y permite anticipar que tampoco este año tendremos la tan esperada reforma estructural, porque la experiencia indica que a la hora de discutir leyes de contenido económico, particularmente reformas tributarias, los intereses en juego pesan más que la endeble disciplina partidista.

Para la muestra, un botón: la suerte que corrió el efímero proyecto de reforma estructural del ministro Carrasquilla en 2006, con sus virtudes y defectos, pero que a fin de cuentas era integral y ambicioso. Tan pronto se radicó en el Congreso, el proyecto fue víctima de un intenso bombardeo, por parte incluso de miembros del alto gobierno que tomaron partido al lado de los empresarios para combatirlo.

Horacio Ayala IVA El número de tarifas del IVA debe reducirse, procurando eximir únicamente aquellos bienes y servicios indispensables.

Antes de la Constitución de 1991, el Congreso otorgaba al ejecutivo facultades extraordinarias para expedir normas impositivas con fuerza de ley, lo cual permitía redactar estatutos congruentes y bien estructurados.

Con la prohibición de la nueva Carta, la calidad de la legislación tributaria no ha mejorado. Al contrario, la costumbre de usarla como remedio para todos los males del país sigue existiendo, y son frecuentes los errores y las contradicciones que enredan aún más el árido e intrincado Estatuto Tributario, en detrimento de una administración eficiente.

La doble tributación

Aunque han sido muchos los cambios en la legislación tributaria durante las últimas dos o tres décadas, el régimen tributario como tal no ha mejorado significativamente. Por el contrario, existe una cierta dosis de arrepentimiento sobre las reformas, y por eso conviene reflexionar sobre algunas decisiones del pasado.

Por ejemplo, en el impuesto sobre la renta, en 1986 se trasladó la carga de los accionistas o de los socios a las sociedades, con el ánimo de facilitar los recaudos. Pero se utilizó el pretexto de eliminar “la doble tributación”, lo cual fue técnicamente equivocado. Equivocado porque las sociedades son contribuyentes independientes de sus socios y porque las únicas sociedades que mantienen una identidad estrecha con sus dueños son las cerradas — no precisamente el tipo de sociedad que conviene proteger. Además, en la negociación de títulos, cualquiera que sea su naturaleza, la preocupación del inversionista es la rentabilidad del instrumento, no la situación tributaria de su emisor.

Para recuperar la tributación progresiva, como ordena la Constitución, lo adecuado sería volver a trasladar el cobro de los impuestos de renta y de patrimonio a los dueños de la riqueza, con tarifas crecientes o progresivas.

IVA y 4 por mil

Horacio Ayala 4 por mil Respecto del 4 por mil, podría usarse para prevenir la evasión del impuesto sobre la renta.

De la misma manera, tal como viven clamando los expertos, el número de tarifas del IVA debe reducirse, procurando eximir únicamente aquellos bienes y servicios indispensables. En el mismo sentido, y puesto que los tratados de libre comercio han reducido y a veces eliminado los aranceles sobre vehículos automotores, podría pensarse en aplanarlos, igual que el IVA sobre los mismos, creando al mismo tiempo un gravamen adicional para los de alta gama, como operaba en Chile, lo cual imprime algún grado de progresividad a este tributo.

Respecto del tan criticado Gravamen a los Movimientos Financieros (el 4 por mil), si bien los flujos de desembolsos bancarios no necesariamente reflejan la capacidad económica del girador, también es cierto que constituyen un indicio no despreciable. De manera que este gravamen podría usarse para prevenir la evasión del impuesto sobre la renta, convirtiéndolo en una retención en la fuente descontable por los contribuyentes que presenten las respectivas declaraciones.

Inversión extranjera y paraísos fiscales

Horacio Ayala Recursos Naturales Colombia ha otorgado tratamientos preferenciales a la inversión extranjera. El sector de explotación de recursos naturales no renovables ha sido particularmente beneficiado.

Los países en desarrollo suelen apelar a rebajas tributarias como anzuelos para atraer la inversión extranjera, pese a que muchos tratadistas y estudiosos de la materia dudan sobre las bondades de este procedimiento. Por ejemplo, para Bergsman, “El comportamiento internacional de la inversión extranjera directa indica bastante claramente que si los impuestos son razonables y la recaudación se utiliza para suministrar servicios, los inversionistas vendrán y pagarán los impuestos, y la productividad y los ingresos de toda la economía aumentarán con el tiempo” [1].

Como cualquiera otra república bananera, Colombia sin embrago ha venido otorgando tratamientos preferenciales injustificados a la inversión extranjera, ignorando que muchas veces ni siquiera favorecen a los inversionistas, sino a sus países de domicilio o a los paraísos fiscales.

Por otra parte, ventajas tales como la que exonera de las declaraciones de renta y de patrimonio a los propietarios de bienes ubicados en el país, que no son residentes, estimulan la transferencia simulada de bienes a sociedades domiciliadas principalmente en paraísos fiscales, para evadir los impuestos en Colombia. Con la desventaja adicional de que la carencia de medidas de control sobre las operaciones en tales territorios — medidas que la mayoría de los países serios sí ejerce de veras — facilita el ingreso de inversiones de origen dudoso.

Suena increíble pero es cierto: una ley de 2003 trató de frenar estos desafueros, señalando un tratamiento especial para las inversiones y las rentas de los paraísos fiscales. Pero la ley no ha tenido aplicación, porque no se ha expedido el decreto reglamentario, cuyo proyecto al parecer fue preparado por la DIAN, pero sigue engavetado desde hace varios años.

Tampoco resulta sensato que — reduciendo sus ingresos tributarios — Colombia haya venido suscribiendo convenios sobre doble tributación ceñidos al modelo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que fue diseñado para acuerdos entre países desarrollados y con énfasis en el principio de la residencia, en vez del modelo recomendado por Naciones Unidas para convenios entre países en desarrollo y países desarrollados. 

Sacrificios inútiles

Horacio Ayala director dian
Desde 2003 hay una ley especial para las inversiones y las rentas de los paraísos fiscales. Pero la DIAN no la ha aplicado.

De acuerdo con la Ley 819 de 2003, sobre responsabilidad y transparencia fiscal, “…el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”. Para estos fines, la exposición de motivos y las ponencias de los correspondientes proyectos de ley deben expresar los costos fiscales de la iniciativa y la fuente prevista para financiarlos.

Sin embargo al aumentar las exenciones, las excepciones, las prebendas y los tratamientos especiales, el gobierno anterior ignoró aquella norma. El gobierno actual ha tratado de moderarlas al eliminar, por ejemplo, la deducción especial por compra de activos fijos, pero se tropieza con la talanquera de que muchos de esos sacrificios fiscales fueron garantizados a determinados contribuyentes durante 20 o 30 años, a través de contratos de estabilidad jurídica y de zonas francas.

Como se ha demostrado ampliamente con el apoyo de cifras oficiales, el sector de explotación de recursos naturales no renovables ha salido particularmente beneficiado, a pesar de que es uno de los que menos emplea mano de obra.

La tributación sobre este sector debe contemplar aspectos que no son comunes a la generalidad de las inversiones, partiendo del hecho elemental de que los incentivos tributarios en este campo resultan innecesarios e inútiles, pues la competencia sólo opera con aquellos países que poseen los mismos recursos naturales y donde las condiciones generales para la inversión son similares a las que ofrece Colombia.

Para enmendar el Estatuto Tributario

Dos conclusiones de una investigación publicada por el Instituto de Estudios Fiscales de Madrid [2] pueden ayudar al necesario cambio de rumbo:

  1. Las estrategias fiscales que adopten los Estados “…deben considerar la necesidad de transparencia; incentivo de inversiones socialmente responsables; fortalecimiento de la tributación ortodoxa –de carácter más permanente, en particular la tributación directa– y de mecanismos compensatorios de la menor disponibilidad de los recursos agotables para futuras generaciones; la volatilidad de los precios internacionales de las materias primas y el daño al medio ambiente”.
  2. ii. Y en materia de buenas prácticas de administración tributaria, señala, entre otras, el Fortalecimiento de la función de control: “empresas multinacionales”, dadas las posibilidades de planificación fiscal internacional (precios de transferencia, abusos de convenio, capitalización exigua, diferimientos, utilización de países de baja o nula tributación etc.) y el uso de ingeniería financiera y comercial sofisticada”.
Horacio Ayala estatuto tributario El estatuto tributario requiere una reforma a fondo.

Frente al panorama descrito, lo menos que podemos pedir es que el país y el gobierno de la Unidad Nacional consigan el milagro de enmendar los notorios defectos del Estatuto Tributario, a través de una reforma justa y equitativa.

Como afirma Vito Tanzi [3], las reformas fiscales auténticas necesitan -además de tiempo- un compromiso serio del gobierno, pues éste debe arriesgar parte de su capital político en lograr los cambios indispensables, mientras que los grupos afectados naturalmente tienden a organizarse para oponerse a ellos, lo cual eleva su costo, en especial si esos grupos tienen poder político.

 *Consultor privado, profesor universitario. Colabora como columnista en diferentes medios. Ha sido Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, asesor del Ministerio de Hacienda y de organismos internacionales en temas tributarios; fue Cónsul General de Colombia en Chile y Director de Impuestos de Touche Ross International para América Latina. 

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