Radiografía de las fuerzas que se mueven detrás de los impuestos y análisis inicial de los efectos que tendría la propuesta del gobierno. ¿Otra reforma para meter goles, o un avance hacia la madurez y la equidad del sistema impositivo?
Luis Hernando Barreto
La principal característica de las reformas ha sido la captura de beneficios tributarios por parte de sectores privados poderosos, lo demuestra un estudio del Banco Mundial.
Foto: Minvivienda.
Coladera de goles
Durante las dos últimas décadas, el Congreso expidió 58 leyes que modificaron el estatuto tributario, a un ritmo promedio de una reforma cada cinco meses. Al completar los dos primeros años del actual gobierno, ya se habían expedido seis de estas leyes [1].
La principal característica de las reformas ha sido la captura de beneficios tributarios por parte de sectores privados poderosos, ya sea mediante la reducción de tarifas o mediante la exención o la exclusión del pago de impuestos. Así lo demuestra un estudio reciente del Banco Mundial: al finalizar 2011 había un total de 201 beneficios, entre el impuesto sobre la renta (99) y el impuesto al valor agregado (102), cuyo costo fiscal asciende respectivamente a 2,4 y 2,1 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Por cuenta de estos 201 privilegios, en 2011 el fisco renunció a recaudar 27 billones de pesos en tributos.
La legitimidad del nivel y de la composición de los tributos depende de la relación entre Estado y sociedad: en una democracia debe haber consentimiento ciudadano de la política fiscal.
Esta situación refleja un régimen tributario flexible y generoso, que ofrece tarifas y bases gravables especiales a la medida de los interesados.
Regresividad tributaria estimula la desigualdad
Esos privilegios explican por qué las empresas en Colombia (y sus dueños como personas naturales) pagan una tasa efectiva de solo el 2 por ciento de sus ingresos brutos como impuesto sobre la renta, mientras que los asalariados pagan el 4,8 por ciento [2].
 Esta política fiscal es la que no permite reducir la desigualdad en la distribución del ingreso, sino más bien contribuye a perpetuarla. Foto: 2600metros.blogspot.com |
Dicha brecha hace evidente la regresividad del impuesto sobre la renta en Colombia. A este resultado se llega aplicando el mecanismo asimétrico de la retención en la fuente, establecido principalmente para garantizar el cumplimiento tributario de los asalariados, sin que mecanismos similares se hayan utilizado para las demás rentas.
La exuberancia de los beneficios también explica por qué la tasa nominal del impuesto sobre la renta establecida en 33 por ciento, se reduce a una tasa efectiva del 24,5 por ciento o del 19,4 por ciento, si se incluyera en esta última el cómputo de los ingresos no constitutivos de renta y ganancia ocasional.
A lo anterior se añade un bajo nivel de recaudo efectivo de impuestos: solo el 13,6 por ciento del PIB en 2011, que alcanza apenas para cubrir la suma del gasto militar y de Policía (3,7 por ciento), el servicio de la deuda (5,6 por ciento) y el pago de los 1,7 millones pensionados hoy a cargo del Estado (4,1 por ciento).
Esta política fiscal es la que no permite reducir la desigualdad en la distribución del ingreso, sino más bien contribuye a perpetuarla.
La gráfica siguiente compara la desigualdad [3] de Colombia con la del conjunto de países de la Unión Europea (U.E), antes y después de la intervención del Estado: mientras en Colombia se mantiene la desigualdad, en la UE se reduce significativamente. Ello es posible no solo por el Estado de bienestar sino porque el promedio de los impuestos que recaudan los países de la Unión Europea es 2,5 veces mayor que el que recauda Colombia.
Impuestos y madurez institucional
El nivel de tributación y la equidad en la distribución del ingreso reflejan la madurez de una sociedad, valorada a través de la consolidación del Estado, el tipo de régimen político y el nivel de desarrollo económico [4].
Mientras la Unión Europea ha logrado construir Estados fuertes con democracias consolidadas, instituciones sólidas y una economía que produce alto valor agregado con alta productividad de los factores, Colombia aún está tratando de consolidar las instituciones [5], su democracia es precaria [6] y limitada [7], su economía sigue dependiendo de exportar productos primarios, y el 43,5 por ciento de su PIB lo genera la informalidad [8].
La legitimidad del nivel y de la composición de los tributos depende de la relación entre Estado y sociedad: en una democracia plena debe haber consentimiento ciudadano en torno a una política fiscal progresiva, como sucede en la mayoría de países industrializados [9].
En Colombia, una democracia precaria y limitada explica la ausencia del consentimiento y de un debate político serio alrededor de las finanzas públicas, lo cual refleja un Estado débil que por lo mismo acaba siendo capturado de manera casi anárquica por los buscadores de rentas (rent seekers).
Los Estados débiles tienen poca capacidad para prestar servicios eficaces y, por lo tanto, los ciudadanos tienen pocos incentivos para pagar los impuestos. El que muy pocas personas se encuentren dentro de la red fiscal y el que el Estado no logre hacer cumplir los deberes tributarios, significa que abundan las oportunidades para el gorrón o “ free-rider” [10].
En estas condiciones, la teoría de la elección racional nos asegura que un individuo racional tratará de evitar pagar impuestos, ya sea porque encuentra algunos servicios en el sector privado [11] o porque aproveche programas universales de protección social pública que no exigen contribuciones, como sería el caso de trabajadores informales no calificados [12].
La reforma del impuesto sobre la renta
Frente a este panorama empírico y teórico, hay que preguntarse si el proyecto que el gobierno acaba de presentar al Congreso es uno más que engrosará la lista de los 58 anteriores o si es una reforma encaminada para construir Estado.
Según la exposición de motivos, el objetivo principal del proyecto es generar empleo y reducir la desigualdad:
- Para alcanzar este último objetivo, la reforma propone aumentar la progresividad del impuesto sobre la renta mediante el nuevo Impuesto Mínimo Alternativo (IMAN).
Este novedoso mecanismo establece un piso de cero impuesto para ingresos mensuales menores o iguales a 2,3 millones de pesos y progresivamente va aumentando la tarifa hasta alcanzar un techo de ingresos iguales o mayores de 25 millones de pesos. La tarifa máxima aplicable a este techo es del 15 por ciento. El ministerio de Hacienda estima por este concepto un recaudo adicional de 4,7 billones de pesos en 2013.
- En cuanto a la generación de empleo, el proyecto propone dos medidas simultáneas sobre impuestos que recaen sobre las empresas:
– la primera es reducir el impuesto sobre la renta del 33 al 25 por ciento; – la segunda es sustituir los aportes parafiscales y las cotizaciones a salud a cargo del empleador sobre los trabajadores que devengan menos de 10 salarios mínimos, por un impuesto a las utilidades de las empresas del 8 por ciento, que el proyecto llama impuesto sobre la renta para la equidad (CREE).
Según las estimaciones del mismo proyecto, para 2013 el efecto neto de estas dos últimas medidas arrojaría una pérdida de recaudo por 3,6 billones de pesos, pero a partir de 2014 generaría un recaudo positivo de 2 billones de pesos.
Balance preliminar
Este proyecto de reforma trae propuestas positivas y negativas, grandes omisiones y enormes riesgos.
 Foto: Angélica Zambrano @Anyelik |
Dado que los ingresos brutos provenientes de personas jurídicas y grandes contribuyentes equivale al 90 por ciento del total (mientras que las personas naturales aportan apenas el 10 por ciento) no será posible reducir la desigualdad si la progresividad — es decir, lo positivo de la reforma — se aplica sólo a las personas naturales mediante el IMAN, mientras que para los grandes contribuyentes se adoptan cambios con efectos regresivos — lo negativo —.
Este sesgo regresivo de la propuesta se concreta en la disminución de la tarifa del 33 al 25 por ciento, en la baja adicional de la carga parafiscal y en la obvia omisión de no eliminar los privilegios del impuesto sobre la renta de los grandes contribuyentes y de las personas jurídicas.
Es chocante suponer que subyace a esta propuesta de reforma un cálculo electoral, pero abrir la chequera tributaria ad portas de iniciarse la discusión de la reelección presidencial, implica asumir el enorme riesgo de aumentar los 201 privilegios tributarios ya existentes.
En síntesis, el proyecto está planteado para que los asalariados — vía el IMAN —asuman por la puerta de atrás una parte de los 6,7 billones que costaría el recorte de la carga parafiscal y los aportes a la salud en cabeza de las empresas. Un certero golpe al bolsillo de la clase media.
La proporción de esta cifra que asumirían los asalariados dependerá del impacto que tenga la progresividad de las tarifas del IMAN sobre los salarios: de todas formas, el 52 por ciento del impuesto liquidado por la personas naturales hoy ya corresponde a los asalariados [13].
Neutralidad aparente
La literatura académica citada en la exposición de motivos del proyecto valida el razonamiento anterior, puesto que allí se afirma que “los aumentos en los impuestos a la nómina deben ser transferidos completamente de las empresas a los trabajadores en forma de salarios más bajos, sin efectos en el desempleo (traducción del autor)” [14].
Sugiere esta literatura que si los trabajadores no asumen el costo total de los impuestos sobre la nómina, entonces el empleo caerá. Es decir, los asalariados tienen que aceptar la reducción de sus salarios [vía mayores impuestos] para mantener el nivel de empleo. Sobre este razonamiento clásico de flexibilización laboral, ya el país conoce los resultados de la Ley 789 de 2002.
La ‘bicicleta’ tributaria que propone el proyecto para dar la apariencia de neutralidad, al cambiar las contribuciones parafiscales y los aportes a la salud por el impuesto CREE, en realidad contiene un desfase con impactos significativos sobre el presupuesto nacional.
En efecto: para que no se altere la financiación del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y los aportes para la salud, el presupuesto nacional tendría que asumir el déficit de 2 billones de pesos que acarrearía el cambio de los parafiscales y aportes para salud (6,7 billones de pesos) por el IMAN (4,7 billones de pesos).
La otra sustitución de recursos que consiste en reducir la tarifa del impuesto sobre la renta al 25 por ciento (8 billones de pesos) por el impuesto CREE (8,9 billones de pesos) [15] muestra una aparente neutralidad en 2013.
No obstante al revisar la base de liquidación del impuesto CREE habría una sobreestimación del 34 por ciento, equivalente a 3 billones de pesos, que no llegarían al fisco como recursos adicionales [16].
Mejor un pacto social
Ante el carácter regresivo de la reforma y el alcance casi deleznable del objetivo de reducir la desigualdad y el desempleo, intelectuales prestigiosos como los franceses Fitoussi y Rosanvallon dirían que “la especie de maniqueísmo que se impuso en los discursos es a menudo una manera de quedarse en la superficie de las cosas al mismo tiempo que se proclama un radicalismo de fachada. […] querer reducir [la desigualdad] sin modificar las reglas del juego para todos, no es más que ilusión y mentira”[17]
Sería deseable que este proyecto de ley no se convirtiera en la 59ª ley que desde 1990 reforma una vez más el régimen tributario, para evitar que la desigualdad social se siga reproduciendo, mientras se perpetúa la precaria y limitada democracia.
La reforma propone aumentar la progresividad del impuesto sobre la renta mediante el nuevo Impuesto Mínimo Alternativo (IMAN).
Además resulta bastante irónico el menoscabo neto de recursos que implicaría este proyecto, ante la necesidad de financiar medidas progresistas como la unificación del POS en salud, la restitución de tierras a las víctimas del conflicto y las cien mil viviendas dignas para los pobres.
Si de veras se pretende generar empleo y reducir las desigualdades sociales, no se debe buscar la solución en los síntomas, sino en las causas profundas que generan estos fenómenos.
Habría que empezar por invertir el orden de las cosas y considerar que la reforma tributaria no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para construir Estado. La legitimidad de la política tributaria y del gasto público debe nacer de un pacto fiscal fundado en el consentimiento pleno e informado de la ciudadanía, consciente de la necesidad de mejorar de veras la redistribución del ingreso en un marco de estabilidad macroeconómica.
* Consultor privado
