Entre la desconfianza y la esperanza

El proyecto de reforma tributaria, que ya cuenta con un mensaje de urgencia en el Congreso, sigue suscitando controversias en varios frentes.

Algunos especialistas parecen horrorizados por los posibles efectos directos e indirectos sobre los precios al consumidor final, el deterioro de la competitividad y la desaceleración de la inversión privada.

Para otros analistas la reforma es una oportunidad de disminuir la desigualdad y la polarización entre los ingresos de rangos altos y bajos, de saldar la “deuda social histórica” con la población más pobre y de reequilibrar las cargas y beneficios del actual sistema tributario.

El informe reciente de la oecd (2022) afirmó que la insuficiencia de recursos para responder a las demandas sociales y a la inversión del sector público exigen una fiscalidad que ayude a reducir las desigualdades, que reduzca la evasión y elusión de impuestos y simplifique el sistema tributario.

La exposición de motivos del proyecto acoge en gran medida las recomendaciones de la oecd y dice que intentará subsanar en un plazo –a mi juicio demasiado optimista— la enorme “deuda social” mediante un modelo de tributación progresivo, eficiente y equitativo.

Más del 50 % de los 25,8 billones de pesos que se espera recaudar en el primer año (equivalentes al 1,72 % del pib de 2023) afectará las rentas superiores a los diez millones de pesos y al patrimonio de las personas naturales y jurídicas.

El sistema tributario que tenemos

Las cifras de nuestro sistema tributario muestran que:

1. Los beneficios tributarios y la evasión determinan tasas efectivas mucho menores que las nominales, con un efecto agregado de las exenciones y las tasas del iva que se aproximan al 5 % del pib.
2. Nuestros ingresos tributarios como proporción del pib (20 %) son menores que los de otros países de la región y que el promedio de América Latina, que llega a 27 %.
3. Tenemos una carga excesiva sobre los impuestos indirectos, debido a la estrecha base tributaria a las personas naturales (apenas el 5 % de los perceptores de ingresos tributan y las rentas por dividendos a las personas gozan de altos beneficios).
4. La evasión y la elusión se agravan con la elevada informalidad empresarial y laboral (más del 48 % de los ocupados en Colombia están en esa situación y en un número importante de ciudades capitales la cifra se encuentra por encima del 60 %, según el dane).
5. La administración tributaria es aún débil y de baja cobertura (un registro de contribuyentes de solamente el 2 %), lo cual facilita las posibilidades de evasión tributaria, que puede superar los 80 billones de pesos.
6. El sistema actual promueve los desequilibrios entre distintos niveles de ingresos y los gravámenes disímiles a ingresos similares, con efectos severos de injusticia social. Lo que agrava el desbalance entre las demandas sociales y la disponibilidad efectiva de recursos para su financiación.

Puede leer: La reforma tributaria: ¿en qué consisten los cambios?

Qué cambiaría con la reforma

El corazón de la propuesta es aumentar la progresividad del sistema impositivo para disminuir la pobreza, y por eso proyecta reducir en 10% la población en pobreza monetaria (que en 2021 superaba los 19 millones de personas).

También aspira a una reducción del 32,4 % de los 6 millones de personas en pobreza monetaria extrema y que han tenido que afrontar los efectos de la pandemia sobre la seguridad alimentaria.

Así mismo, los efectos simulados por el gobierno esperan corregir parcialmente la desigualdad (medida con el coeficiente Gini) y disminuir la distancia entre los ingresos más altos y los más bajos. Estiman que la reforma disminuirá en 9% las brechas entre los extremos de la distribución de los ingresos (percentiles 10 y 90).

Para lograr lo anterior, la reforma conlleva un aumento sustantivo de las tasas efectivas de tributación para los ciudadanos con ingresos mensuales superiores a los 10 millones de pesos (8,1 billones de los 25 billones de pesos proyectados a 2023) y para las personas jurídicas (5,1 billones de pesos).

También se proponen ajustes con los impuestos saludables y ambientales (2,5 billones de pesos), y en los recursos que resultaron del uso del subsuelo (7 billones de pesos), entre otros (2,2 billones de pesos).

Además, se espera que la contracción estimada sobre el consumo de los hogares y personas de mayores ingresos, cuyo ingreso disponible caerá al ajustar las tasas efectivas de tributación, se compense con el efecto expansivo del consumo de los hogares pobres al obtener mayores transferencias monetarias y otros subsidios.

Todo esto, bajo un escenario de impactos en precios que no afecte en mayor medida a los más pobres, lo cual malograría el efecto inicial esperado. Punto que hoy se discute con gran fervor y que depende en últimas de los mecanismos y velocidad de transmisión de los mayores costos de los productores a los consumidores finales (derivado de los gravámenes a los plásticos de un solo uso, empaques y otros), así como de las afectaciones a los diferentes renglones que configuran las subclases de bienes y servicios que serán gravados en un 10%.

Por otro lado, una proporción importante de los efectos diferenciales de los impuestos saludables recaerá sobre los estratos más bajos, cuyos consumos son poco saludables y con una excesiva carga de productos de charcutería, carnes procesadas, snacks y embutidos. Estos productos pueden representar más de un 3,5 % del gasto del hogar.

Suponiendo efectos diferenciales sobre los precios, la persistencia de la tendencia inflacionaria, resultante de la situación internacional, y la contracción del ingreso disponible de los ocupados, apliqué una metodología autorizada para simular los efectos de la reforma en las brechas relativas de pobreza. El ejercicio muestra un aumento de 4,8 puntos porcentuales en la brecha, que contrarrestará, en parte, la reducción esperada por el gobierno para los deciles altos y bajos.

El mismo ejercicio, desagregado para las principales ciudades del país y de acuerdo con las líneas específicas de pobreza para cada zona, muestra efectos diferenciales altos en varias ciudades.

Estos efectos, por supuesto, no riñen con los propósitos de la reforma tributaria, siempre y cuando los impactos directos e indirectos sobre el consumo y el crecimiento no contrarresten los beneficios esperados para la población que se encuentra en pobreza extrema y moderada (cerca de la mitad de la población colombiana).

Cómo administrar las transferencias

Esta reforma conlleva una apuesta de grandes proporciones para aumentar el bienestar de los más pobres, y por eso amerita varias precisiones sobre el nuevo modelo de transferencias monetarias que corrija la baja cobertura de los programas de asistencia social (Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, Familias en Acción, etc.) y los enormes costos de clasificación errónea que está intentando subsanara el modelo sisben iv.

Lo mejor es simplificar el sistema de transferencias en un modelo único, tal y como ya lo había señalado la oecd, con una respuesta de mayor efecto en la reducción de la pobreza extrema.

En segundo lugar, la pandemia mostró la bondad y las fallas de estas ayudas, pero también dejó en evidencia los desafíos relacionados con el funcionamiento del mercado laboral formal, las distorsiones de los incentivos, lo cual promueve la informalidad laboral y empresarial, así como la magnitud de la “deuda social”, que se espera saldar en parte con la reforma.

Seguramente, el texto final de la reforma será diferente del que actualmente se tramita en el Congreso y quizá tendrá desarrollos estratégicos que liguen de mejor manera los derroteros trazados con un verdadero impulso al crecimiento sostenido y, sobre todo, a la reducción de las elevadas tasas de informalidad.

Tasas con las que convivimos y que producen un círculo vicioso, que, de acuerdo con diversos estudios y prescripciones de política económica, únicamente se podrían superar eliminando la fragmentación del sistema de protección social y combatiendo la evasión y la elusión de impuestos en todos los frentes, formales e informales.

Finalmente, es preciso recalcar que la clave del éxito de un modelo con mayor inclusión social y mejor progresividad del sistema tributario descansa en un mercado de trabajo vigoroso, pues la persistencia de arreglos informales y la exclusión de los jóvenes del mercado laboral formal constituyen la verdadera amenaza para el éxito de la reforma y el riesgo latente del comienzo de un estallido social como el que ya vivimos y que nos dejó amargas experiencias y lecciones.