La reforma tributaria: un escenario preocupante para 2024
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La reforma tributaria: un escenario preocupante para 2024

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La reforma tributaria del año pasado no generará lo ingresos esperados. A qué se debe el faltante, cuáles serán sus implicaciones en 2024 ―y cuál es el problema tributario de fondo―.

Jesús Botero García* y Álvaro Hurtado Rendón**

Recaudos proyectados y efectivos

La Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social, Ley 2277 de 2022, propuso una serie de cambios en el sistema tributario con el propósito de conseguir recursos suficientes para mantener el equilibrio fiscal y permitir la ejecución de políticas de bienestar social y redistribución del ingreso.

La reforma esperaba recaudar alrededor de 19,7 billones de pesos para 2023, distribuidos de la siguiente forma:

  • Las personas naturales aportarían 2,9 billones, el 14,8 % del total;
  • Las personas jurídicas aportarían 4 billones, el 20,7 % de lo esperado;
  • Las empresas que usan los recursos del subsuelo aportarían la mayor parte de los recursos, un 56,6 % del total.
Según la DIAN, para octubre de 2023, el recaudo tributario bruto alcanza una cifra de alrededor de 240 billones de pesos, o aproximadamente el 83 % de la meta anual: 290,1 billones, de acuerdo con el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF).

La evolución reciente de la economía colombiana y el fallo de la Corte Constitucional, que declaró inexequible el parágrafo primero del Artículo 19, referente a la deducibilidad de las regalías, dejan una preocupación sobre los ingresos resultantes de la reforma tributaria.

De mantenerse la tendencia de los dos últimos meses, que han representado en promedio del 16,8 % del recaudo anual en los últimos cinco años, se completarían cerca de 289 billones. Esta cifra sería cercana a la meta anual ya mencionada, y sería  consistente con el equilibrio  previsto por  la Regla Fiscal, como lo anota el CARF en su Pronunciamiento 9: “Aunque se observa una desviación en algunos supuestos macroeconómicos, que impactan negativamente los ingresos tributarios y de capital en 2023, los ajustes en los componentes cíclicos de la Regla permiten compensarlos con el espacio fiscal suficiente, sin necesidad de ajustar el gasto primario”.

Al desagregar las cifras, se tiene que el recaudo por concepto del IVA aumentó un 16% nominal en este año, en menor proporción que la del 2022 (cuando aumentó un 23%); llegó a 55,1 billones en este año, apenas el 82 % de lo proyectado.

La situación es diferente en el caso del impuesto de renta, que explica en gran medida el aumento total en los recaudos por impuestos internos. Hasta octubre de este año se habían recaudado 129, 9 billones, con un crecimiento del 47%, a comparar con los 88,5 billones del 2022 y el aumento de apena 37%.

En el caso de las personas naturales, es importante advertir que sólo pagan impuesto de renta quienes reciben ingresos superiores a 13 millones mensuales, y más de dos terceras partes del recaudo adicional de este impuesto debe provenir de contribuyentes con ingresos superiores a 20 millones mensuales.

Sin embargo, el aumento sustancial del recaudo debido a la reforma debería provenir de las empresas del sector minero-energético, que en deberían aportar el 56,6 % del recaudo de la reforma en 2023.

Pero este aumento será limitado a partir de 2024, por el fallo de la Corte Constitucional, que declaró inexequible la no deducibilidad de las regalías. De acuerdo con el Comité Autónomo de la Regla Fiscal, esto significa menores ingresos tributarios en 2024.

Foto: Findeter - La reforma tributaria se centró en los recursos del sector minero-energético; representaban cerca del 60 %.

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Menos margen de maniobra

Habrá algunas compensaciones. Desde el punto de vista de Ecopetrol, habrá un saldo a favor por lo transferido vía retención en la fuente durante 2023, como anticipo por la no deducibilidad de las regalías, que podría aumentar las transferencias a la Nación en 2024.

Sin embargo, el efecto conjunto de esto y de la incertidumbre de la partida de arbitraje de litigios contemplada en el proyecto de ley e incluida en el Presupuesto General de la Nación, traerán retos importantes a las finanzas públicas durante el próximo año.

Un sesgo en contra de la “creación de riqueza”, que limita severamente el potencial de crecimiento, y que bien pudiera describirse como una preferencia por gravar y hacer onerosa la creación de riqueza, en vez de concentrar la imposición en el disfrute de la misma.

Podrá darse una disminución del ingreso total previsto en el Presupuesto General de la Nación, que el CARF calcula estará entre 9,1 billones y 26,9, según supuestos alternativos sobre el entorno económico y la recuperación real de recursos a través del arbitramento de litigios.

Esto deja poco margen de maniobra para temas decisivos que están sobre el tapete:

  • La reforma de la salud, que al relajar los mecanismos de gestión de riesgo, podría no producir los incentivos adecuados para enfrentar las presiones de gasto a causa del envejecimiento de la población, de las nuevas tecnologías y de la necesaria mejora en el acceso a los servicios de salud de poblaciones marginadas;
  • Un eventual aumento de la nómina pública, relacionado con un aumento salarial superior a inflación más productividad;
  • Los desembolsos necesarios para mantener la salud del sector eléctrico, afectado por las opciones tarifarias y faltantes en la financiación de subsidios y por el eventual recrudecimiento del fenómeno del Niño.

Panorama preocupante

La reforma era necesaria para la estabilidad fiscal porque había establecido un aumento en los ingresos tributarios de 19,7 billones para 2023 y de 20 billones para los próximos años. Pero esta proyección se apoyó en gran medida en los recursos del sector minero-energético, que representaban casi el 60 % del recaudo adicional de la reforma.

La evolución reciente de la economía colombiana y el fallo de la Corte Constitucional, que declaró inexequible el parágrafo primero del Artículo 19, referente a la deducibilidad de las regalías, dejan una preocupación sobre los ingresos resultantes de la reforma tributaria.

Además, la incertidumbre sobre los ingresos por arbitramento de litigios, deja algunas dudas acerca del cumplimiento de la Regla Fiscal en 2024, que deberán ser atendidas por el ejecutivo, si pretende cumplir el Presupuesto General de la Nación (PGN), aforado en 502,6 mil millones de pesos.

Pero el tema esencial sigue siendo el enfoque general de nuestro sistema tributario. Como se ve en la Gráfica 1, los impuestos del sector empresarial ascendían a 4,6 % del PIB en 2021, contra sólo 3 % promedio en los países miembros de la OECD, aunque el gobierno central recaudaba apenas el 14 % del PIB en impuestos y contribuciones, frente a 20, 5% del promedio de la OECD.

En cambio, los impuestos a las personas representaban sólo el 1,3 %, muy inferior al 5,8 % en el grupo mencionado de países. Un sesgo en contra de la “creación de riqueza”, que limita severamente el potencial de crecimiento, y que bien pudiera describirse como una preferencia por gravar y hacer onerosa la creación de riqueza, en vez de concentrar la imposición en el disfrute de la misma.

Una reforma necesaria pero incorrecta

En conclusión, la reforma tributaria era necesaria, pero no atacó el elemento central del sistema tributario colombiano, que es la asignación atípica entre personas naturales y jurídicas. Sería necesaria una tributación más extensiva y progresiva sobre las personas, liberando las fuerzas del aparato productivo para que compita mejor con impuestos más moderados y cree más riqueza para las personas, sobre las que debe concentrarse la tributación.

Bien le hubiera venido al país ese enfoque, en un año cuando las altas tasas de interés, la falta de dinamismo de las obras de infraestructura y el debilitamiento de la inversión por el mal desempeño de la demanda interna han llevado a una caída significativa de la inversión, reflejada en una reducción de la Formación Bruta de Capital del 22,5 % en los tres primeros trimestres del año.

Lea en Razón Pública: La economía en números rojos: un escenario preocupante

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Jesus Botero - Alvaro Hurtado

Escrito por:

Jesus Botero - Alvaro Hurtado

*Vicerrector de Extensión. Universidad de Medellín. **Docente en Área de Macroeconomía y Sistemas Financieros EAFIT.

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