La administración Peñalosa acierta al facilitar y modernizar el proceso de pago de los impuestos distritales. Pero el proyecto incluye una reforma regresiva del predial, puesto que acaba por gravar más a quienes menos pueden pagar.
Ricardo Bonilla González*
La “otra” reforma tributaria
Este 30 de julio el Concejo de Bogotá aprobó en primer debate el proyecto de simplificación tributaria que presentó el nuevo alcalde. El proyecto salió adelante después de seis intentos fallidos en administraciones anteriores, gracias a la coalición mayoritaria que respalda a Peñalosa en el cabildo. En este caso el alcalde logró la ampliación del cupo de endeudamiento y la reforma del predial y del impuesto de industria y comercio (ICA).
Los tres objetivos de esta reforma se cumplieron, aunque no de la mejor manera:
- Se simplificó el procedimiento administrativo,
- Se hizo más expedito el instrumento del ajuste por equidad,
- Se adoptó una estructura tributaria progresiva.
Este último fue un logro agridulce porque la nueva estructura tributaria es menos progresiva de lo que pudo haber sido y porque en la práctica gravará más a los propietarios de ingresos medios-bajos mientras reduce el impuesto a propietarios de ingresos altos-medios altos. Es decir: grava menos a quienes debería gravar más y viceversa.
Simplificación de procesos
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El mayor logro de esta reforma es la simplificación de trámites y procesos, tanto en el predial como en el ICA.
Como la discusión ha estado concentrada en el predial, no se puede olvidar que haber simplificado el proceso para más de 120.000 contribuyentes del ICA (casi el 80 por ciento) que a partir del año 2017 dejarán de declarar bimestralmente y pasarán a hacerlo una vez al año, significará un enorme ahorro administrativo y empresarial, que se verá reflejado en un menor costo de cumplimiento y mejorará la capacidad de gestión de la Secretaría de Hacienda. No obstante, habrá que ajustar los flujos de caja de este impuesto en el futuro.
El reto es garantizar el mayor cumplimiento de los contribuyentes y recuperar la cartera en mora.
Los ajustes del predial fueron también grandes. Entre estos, se destacan tres:
- La sustitución de la liquidación sugerida por la factura (igualmente válida para el impuesto de vehículos), que tendrá efectos sobre el cobro coactivo y la fiscalización del tributo;
- La sustitución de un sistema engorroso de solicitud de plazos mediante declaraciones de pago de $ 0, que evitaba sanciones pero no intereses, por la autorización de un sistema alternativo de pago por cuotas, sin sanciones ni intereses, dentro del año de vigencia del impuesto;
- La simplificación de la liquidación del impuesto de acuerdo a solamente dos factores: el destino hacendario y el avalúo catastral, lo que elimina las inequidades e interpretaciones sobre localización de los predios.
La decisión más importante fue aprobar la factura, lo cual resuelve una larga discusión con los organismos de control y eliminan las excusas de prescripción de las obligaciones tributarias. Hasta ahora, el Estatuto Tributario obligaba a la declaración del contribuyente, mientras que la administración tenía que proceder con todos los instrumentos legales para iniciar procesos coactivos y los organismos de control la acusaban de desidia por no cobrar toda la cartera.
Para facilitar las cosas, la administración adopto la liquidación sugerida, que enviaba las direcciones registradas por el contribuyente para que este decidiera si la aceptaba o hacía su propia declaración. La experiencia bogotana revela que más del 98 por ciento de los contribuyentes aceptaba esa liquidación sugerida y procedía en consecuencia. Con esta nueva decisión del Concejo, la administración distrital podrá seguir enviando liquidaciones, ya no sugeridas sino como facturas con merito ejecutivo, que estarán sujetas a las alternativas de pago que el contribuyente disponga, pero manteniendo el descuento por pronto pago, algo fuertemente arraigado en la cultura tributaria bogotana.
Para la Dirección de Impuestos y la oficina de fiscalización el reto es garantizar el mayor cumplimiento de los contribuyentes y recuperar la cartera en mora. Ahora los organismos de control tendrán herramientas para evaluar la agilidad de los procedimientos y el cumplimiento de los objetivos de recaudo.
Un ajuste razonable
La principal preocupación que ha existido alrededor del impuesto predial es el impacto que produce la actualización de su base gravable: el avalúo catastral.
Dada la tradición colombiana de mantener desactualizado el catastro y con valores muy por debajo del avalúo comercial, la Nación mantiene una regla de juego que ya cumplió 26 años: cuando se modifica el avalúo catastral, el impuesto predial no podrá superar el 100 por ciento de lo pagado el año anterior. Pero esta medida hoy es ilógica y perjudicial.
En Bogotá se aprobó en 2008 un instrumento que buscaba ser más razonable: el “ajuste por equidad”, que redujo los rangos de aumento del predial a entre el 10 y el 65 por ciento, notoriamente inferior a la fórmula de la Nación. No obstante, se preveía un impacto fuerte porque los avalúos catastrales bogotanos también estaban desactualizados.
Pero esa no es la situación de hoy en la ciudad. Durante los últimos años, la Secretaria Distrital de Hacienda y la Dirección de Catastro se esforzaron por modernizar y actualizar la estructura catastral, lo cual hace que solamente falten por actualizar unos 10.000 predios rurales de los más de 2,4 millones de predios de la ciudad. Por esta razón en los tres últimos intentos anteriores de tramitar la modernización tributaria se llevaron sendas propuestas para simplificar ese ajuste, aunque no fue posible.
El proyecto recién aprobado reduce los reajustes a un rango de entre el 10 y el 20 por ciento anual para predios residenciales y del 25 por ciento para otros destinos hacendarios. Este es un avance importante, pero deja el reto de mantener actualizados los avalúos y no permitir que se abra una nueva brecha entre lo catastral y lo comercial, con efectos devastadores en el futuro.
Los efectos regresivos
 Viviendas de interés prioritario en la localidad de Bosa. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
El valor del impuesto predial resulta de multiplicar el avalúo catastral por la tarifa correspondiente al respectivo tipo de predio. La actualización del avalúo es una responsabilidad administrativa y fue la tarea que se cumplió en los últimos seis años. Por otro lado, la estructura tarifaria es responsabilidad del Concejo de la ciudad, ante el cual se presentaron diversas propuestas para modificar las tarifas vigentes desde 2003.
Las tarifas aprobadas en el Acuerdo 105 de 2003 dejaron varias inequidades que era necesario resolver; entre ellas:
- La inclusión de la variable del estrato, que produjo un desequilibrio horizontal: predios del mismo valor con diferente tarifa;
- La dispersión tarifaria entre estratos, que originó desequilibrio vertical: predios de mayor valor con menor tarifa en relación con otros de menor valor con tarifas superiores;
- A pesar de que los estratos altos tuvieran tarifas superiores y se pensara que eso era progresivo, hacía falta una estructura que hiciera efectivo el precepto de que “quien tiene más pague más y quien tiene menos pague menos”, dejando la misma tarifa para predios con avalúos entre 250 millones y 1.500 millones de pesos, como si el nivel de riqueza y la capacidad de pago fuera lo mismo.
Lo que fue aprobado en el primer debate apunta a construir un ejercicio progresivo en materia tarifaria. Según los lineamientos nacionales, y para otorgar tratamiento preferencial al equivalente a las viviendas de interés social y prioritario, se mantuvo la relación entre avalúo y estrato para predios residenciales con avalúos catastrales inferiores a los 135 salarios mínimos mensuales vigentes en los estratos 1, 2 y 3, cuyas tarifas no deberían superar el 5 por mil (según el Plan Nacional de Desarrollo o Ley 1450 de 2011).
Para los demás predios el rango tarifario oscila entre el 5 por mil y el 16 por mil. El Concejo estableció una escala de 33 tarifas con un mínimo de 6 por mil y un máximo de 11 por mil, lo que la convierte en una estructura progresiva limitada. Con esto se perdió la oportunidad de ir a una tarifa más alta, como la del 13 por mil que se concertó en una ocasión anterior.
Eliminar el estrato en el segmento residencial de predios con avalúos catastrales superiores a los 135 salarios mínimos mensuales es un avance importante, dado que estudios sobre la capacidad de pago han demostrado que, entre los propietarios de predios residenciales, solamente el 52 por ciento del estrato uno, el 30 por ciento del estrato dos y el 9 por ciento del estrato tres, tienen restricciones de ingresos y están por debajo de los niveles de pobreza monetaria.
Lo negativo y desafortunado fue la aplicación regresiva de esta estructura tarifaria, de la que ya se hicieron evidentes dos grandes desaciertos:
- Para la mayor parte de los predios residenciales con avalúos entre 93 y 300 millones de pesos, considerados propietarios de ingresos medios bajos, la tarifa aumenta entre 0,1 y 1,5, lo que significa aumentos en el impuesto;
- A los predios con avalúos entre 250 y 988 millones de pesos -la mayor parte en estratos 4, 5 y 6 o propietarios con ingresos altos y medios altos- la tarifa disminuye entre 0,1 y 2,0, lo que significa que a quienes tienen mayor capacidad de pago se les reduce el impuesto.
Con esto se golpea a la clase media y se premia a quienes tienen más riqueza. Y esto es muy regresivo: tanto como el talante del gobierno Peñalosa.
* Exsecretario distrital de Hacienda, profesor de las Universidades Nacional y Javeriana.
@ricardobonillag
