Cuál es la situación fiscal, en qué consiste el proyecto de reforma, cuáles impuestos se cambian, cómo piensa recaudar el gobierno los $25 billones adicionales que busca…y cuáles son las preguntas en el aire.
Jackelin Piraján*
La situación fiscal
Si bien Colombia se ha destacado por su rápida recuperación luego de la pandemia, la economía tiene dos grandes desafíos que son viejos conocidos: reducir el déficit externo y asegurar la sostenibilidad fiscal.
En el frente fiscal las medidas para contrarrestar los efectos negativos de la pandemia agravaron las dificultades; el aumento del gasto para apoyar a la población se conjugó con la caída en los ingresos. Esto hizo aumentar la deuda del gobierno nacional de 48,4 % del PIB en 2019 al 60,6 % en 2020.
Aun así, el recaudo fiscal mejoró gracias a la rápida recuperación de la actividad económica durante la reapertura. El Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado por el gobierno anterior proyecta un cierre de año con una deuda de 56,5 % del PIB.
En 2021 se produjeron dos intentos de reforma tributaria. El primero no tuvo éxito e incluso causó la pérdida del grado de inversión para Colombia. El segundo obtuvo recursos del sector empresarial y mejoró el mecanismo de la regla fiscal para poder extender la duración de los programas de apoyo social.
Lo esperado y lo inesperado
El proyecto de reforma tributaria “para la igualdad y la justicia social” que presentó el nuevo gobierno al día siguiente de su posesión, es una propuesta coherente con lo dicho durante la campaña presidencial. Su principal propósito es cerrar las brechas sociales y cancelar la deuda histórica con la población vulnerable.
Los pilares de la reforma corresponden además a las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en su revisión para Colombia de febrero de este año, y a las de los comités de expertos en años anteriores. Este uso de la documentación técnica para diseñar las reformas en Colombia es muy satisfactorio.
La propuesta pretende recaudar $25 billones (1,72 % del PIB) de ingresos adicionales en 2023. Esta intención no es tan ambiciosa como los $70 billones que se comentaron después de las elecciones, aunque en promedio es más grande que las reformas usuales (en el orden del 0,6 % del PIB). Por eso los agentes económicos están pendientes de qué tanto se depura la propuesta y cuanto cambia el valor del recaudo al pasar por el Congreso.
Aunque el ministro Ocampo se ha mostrado abierto a examinar los reparos al proyecto, también está invitando a fórmulas alternativas para garantizar que el recaudo de $25 billones adicionales sea una realidad.
Entre los elementos esperables del proyecto está el pilar de disminuir las exenciones y simplificar el sistema en el caso de los impuestos a las personas y empresas, temas que se mencionaron durante la campaña.
Pero los componentes asociados con el sector minero no se anticiparon y en el papel aportarán casi un tercio del recaudo adicional.
De dónde saldría la plata
Los cambios en la tributación de personas naturales comienzan por reducir las exenciones y simplificar el cálculo de los ingresos gravables. Estos cambios afectarían al 2,4 % de la población, aumentando con eso la progresividad del sistema. El recaudo superaría los $8 billones y representaría aproximadamente la tercera parte del total esperado.
La reducción de exenciones y el gravamen a pensiones altas y dividendos se ajustan a las recomendaciones de la OCDE. Sin embargo, hay debate sobre medidas como el gravamen a los dividendos y su impacto sobre el mercado de capitales en Colombia, que de por sí ya enfrenta desafíos.
Otras fuentes de financiamiento, como el impuesto a la comida ultraprocesada y las tasas ambientales tendrían menor potencial de recaudo ($2,5 billones), aunque pretenden reducir los riesgos de salud y ayudar a la sostenibilidad ambiental.
Según la OCDE, los pasos siguientes serían ampliar la base de contribuyentes (puesto que hoy pagan apenas las personas con ingresos superiores a tres salarios promedios (Gráfica 1), y reducirreduciendo la tasa tributación de entrada (los ingresos algo más bajos pagando una tasa inferior a la actual) (HG: creo que aquí hay un error) porque tenemos la tarifa de entrada entre las más altas de más alta entre los países de la OCDE. Esas dos son asuntos que quedarían pendientes para más adelante.
Por otro lado, Colombia tiene una de las tasas nominales de impuestos más altas para personas jurídicas. La OCDE reconoce que el sistema impositivo es complicado y da espacio a exenciones que distorsionan el recaudo. Por esto el gobierno pretende hacer más uniformes los impuestos para distintos sectores económicos (Gráfica 2). Y el proyecto añade una sobretasa permanente del 3 % del impuesto de renta para el sector financiero.
Por su parte, el tratamiento de empresas en zonas francas, donde únicamente las empresas que exporten pueden tener los beneficios tributarios, también fue una propuesta incluida en la OCDE y se acepta porque aumentaría las exportaciones, aunque el gobierno parece abierto a ciertas modificaciones para su implementación.
Es sorpresiva la inclusión de un impuesto del 10 % a las ventas de petróleo, carbón y oro por encima de los precios umbrales para que la actividad sea sostenible.
El debate en este caso se refiere al valor de ese umbral, porque en los últimos años apenas ha sido superado en situaciones extraordinarias. De cualquier manera, es una propuesta clave para aumentar el recaudo: se esperan al menos $7 billones por este concepto (28,1 % del total esperado).
Es difícil precisar si este impuesto afecta la competitividad de las exportaciones colombianas, pero sin duda corresponde a la idea de transición energética que planteó el presidente durante su campaña.
Otras fuentes de financiamiento, como el impuesto a la comida ultraprocesada y las tasas ambientales tendrían menor potencial de recaudo ($2,5 billones), aunque pretenden reducir los riesgos de salud y ayudar a la sostenibilidad ambiental. Aquí el debate está abierto y podría ser uno de los aspectos que más se negocien durante el paso por el Congreso.
Los impuestos a comidas ultraprocesadas y bebidas azucaradas han existido en proyectos anteriores. Desde 2016, con la propuesta del ministro de Salud, Alejandro Gaviria, se habla de disminuir el consumo de dichos productos, y el tema figuró en la primera reforma fiscal del 2021. Por eso hará falta un esfuerzo especial para avanzar sobre aspecto de la reforma.
Finalmente, otras medidas como eliminar los días sin IVA, el tratamiento de importaciones de origen, eliminar exenciones al precio de la gasolina en zona de fronteras y la definición del presupuesto del SENA y del ICBF contribuyen con casi $2 billones del recaudo (8,8 % del total). Algunas de estas medidas corresponden también a las recomendaciones de la OCDE.
Preguntas en el aire
El nuevo gobierno reveló apenas una parte de los componentes de la política fiscal: el lado del recaudo. Convendría comenzar el debate sobre cómo se usarán los recursos recaudados por la reforma y especialmente a qué se renunciaría si la reforma pierde potencia en su paso por el Congreso.
El pilar clave es reducir la deuda social. La recomendación de la OCDE contempla hacer una revisión profunda de los programas de gasto existentes, mantener los que estén focalizados en apoyar a los hogares de bajos ingresos y crear una coordinación entre los programas. Será clave ver qué tanta cabida en el debate del gasto tiene la OCDE.
Otros componentes pendientes de discusión son: cómo todo lo anterior se acercaría o alejaría al cumplimiento de la regla fiscal, si es suficiente para recobrar el grado de inversión y si la reforma planteada evitará que al cabo de dos años vuelva a discutirse un cambio en el sistema impositivo, pero eso lo dirá el tiempo.
