La reforma tributaria de Duque: ¿cómo funcionaría y cómo puede mejorarse? - Razón Pública
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La reforma tributaria de Duque: ¿cómo funcionaría y cómo puede mejorarse?

Escrito por Daniel Wills
Duque en reunión con los gremios sobre la Ley de financiamiento.

El proyecto ha sido duramente criticado por la opinión y por muchos políticos. Pero, ¿en qué consiste realmente?, ¿a quiénes beneficia y a quiénes perjudica? Análisis cuidadoso de un proyecto de ley muy polémico.

Daniel Wills*

Las tres opciones

Los gastos del Estado se financian con impuestos o con deuda, no hay de otra.

La ley de presupuesto para el año entrante dice que el gasto estatal ascenderá a 24,5 por ciento del PIB, y la Regla Fiscal obliga a que la diferencia entre ese gasto y los ingresos tributarios no sea demasiado grande.

Pero el nivel de ingresos del gobierno depende de las tarifas de los impuestos, que también son fijadas por ley y que hoy por hoy no permiten recaudar lo suficiente para cubrir ese gasto.

De modo que, en resumen, los encargados de las finanzas del Estado tienen tres opciones: aumentar los ingresos subiendo las tarifas de los impuestos, recortar los gastos, o modificar la regla fiscal para permitir un mayor déficit.

Ante ese panorama, el gobierno de Duque optó por la primera opción.

¿Más deuda o más recortes?

Presupuesto de la Nación.
Presupuesto de la Nación.
Foto: Contraloría de Bolívar

Aumentar impuestos nunca será una medida popular en un Estado tan deslegitimado por la corrupción. En cambio, aumentar los gastos suele ser visto con buenos ojos por los ciudadanos que se benefician de ese nuevo gasto.

Tal vez por eso muchos gobiernos han gastado más de lo que tienen, y hoy en día la deuda de Colombia se acerca al 50 por ciento del PIB. Es como si una persona debiera seis meses de su salario.

Bajo la regla fiscal, la deuda debe ir cayendo poco a poco hasta estabilizarse alrededor de 30 por ciento del PIB. Pero para decidir si ese 50 por ciento del PIB es manejable o si hay espacio para aumentar la deuda, hay que tener en cuenta que hoy en día pagamos cerca de 30 billones anuales en intereses. Esto equivale al presupuesto de defensa, es mayor que el de salud y más de diez veces el de Familias en Acción.

Aumentar impuestos nunca será una medida popular en un Estado tan deslegitimado por la corrupción. En cambio, aumentar los gastos suele ser visto con buenos ojos por los ciudadanos.

Para cumplir la regla fiscal sin aumentar los impuestos, la principal alternativa es recortar los gastos. El gasto del gobierno asciende a  24 por ciento del PIB, y según la exposición de motivos del proyecto de ley de financiamiento, los rubros desfinanciados incluyen 2,9 billones para aseguramiento en salud, 2 billones para el plan de alimentación escolar, otros 2 para subsidios eléctricos y de gas, 1,3 para gastos asociados con el postconflicto, y así hasta llegar a un hueco total de 14 billones.

Pero antes de comenzar a recortar habría que preguntarse si el gasto del Estado colombiano es o no es muy alto. Al responder esta pregunta hay que tener en cuenta que el Estado en las economías avanzada gasta en promedio el 38,8 por ciento del PIB, en los países emergentes y de ingreso medio como Colombia el 31,4 por ciento, y en los países en desarrollo y de ingreso bajo el 20,4 por ciento.

¿Quién paga realmente los impuestos?

Si los impuestos se pagaran proporcionalmente a los ingresos, cada colombiano tendría que pagar el 24 por ciento de lo que recibe. Pero esto no permitiría redistribuir la riqueza, que es uno de los principales objetivos de la política fiscal.

Actualmente, las personas con ingresos por debajo de 3 millones de pesos no pagan impuesto de renta, de modo que el grueso de sus contribuciones se cobra mediante el IVA. La tarifa del IVA es 19 por ciento, lo cual implica por ejemplo que, si un hogar gasta un tercio de su ingreso en bienes sujetos al IVA, contribuirá con un 6 por ciento de su ingreso a financiar el fisco. Esa es la situación del 10 por ciento de hogares más pobres de Colombia.

Los hogares con ingresos cercanos al salario mínimo dedican una menor proporción de su ingreso a los bienes sujetos al IVA que los hogares clasificados como pobres. Según el ministerio de Hacienda, alrededor del 3 por ciento del ingreso familiar va a manos del Estado por este concepto. De esta manera los hogares muy pobres contribuyen con una fracción mayor de su ingreso que los menos pobres (o de clase media). Esto es un problema de la estructura actual y se debe corregir. Pero ambos grupos pagan bastante menos de lo que implicaría la tarifa uniforme del 24 por ciento que mencioné más arriba.

Puede leer: La reforma tributaria del presidente Duque.

Las personas con ingresos más altos (mayores a 3 millones) también pagan IVA, pero el grueso de sus contribuciones viene por cuenta del impuesto de renta. Así, una persona que gana entre 3 y 5 millones paga 19 por ciento de sus ingresos y una que gana más de 20 millones paga el 35 por ciento. Los dueños de las empresas en general deben pagar el 33 por ciento de los beneficios. Dependiendo de su nivel de ingreso, tienen además que pagar impuesto sobre los dividendos. Sumando el impuesto de renta y el de dividendos, los empresarios pagan el 38 por ciento si reciben entre 1,5 y 3 millones mensuales (aproximadamente) y 43 por ciento si reciben dividendos superiores a 3 millones al mes.

Pero no todos los dueños de las grandes empresas pagan el 33 por ciento sobre las utilidades. Por ejemplo, las empresas que se encuentran en zonas francas pagan 15 por ciento del impuesto de renta, y si no distribuyen dividendos, sus dueños contribuyen proporcionalmente menos que una persona que gana entre 3 y 5 millones.

¿Qué hace la reforma?

IVA ¿el centro de la reforma?
IVA ¿el centro de la reforma?
Foto:  Defensoría del pueblo

El efecto principal de la reforma es aumentar los ingresos fiscales para tapar el hueco y cumplir con la regla fiscal.

El desbalance equivale a 1,3 por ciento del PIB, de modo que en teoría se le podría haber pedido a los colombianos que contribuyeran con un 1,3 por ciento adicional de sus ingresos: el que contribuía con 6 por ciento pasaría a aportar 7.3 por ciento y el que aportaba 43 por ciento pasaría a aportar 44.3. Sobra decir que eso no es lo que hace el proyecto del gobierno.

El efecto principal de la reforma es aumentar los ingresos fiscales para tapar el hueco y cumplir con la regla fiscal.

Debido a la devolución mensual de 51.000 pesos propuesta, la reforma no aumenta, sino que disminuye el porcentaje de ingresos que destinan al fisco los colombianos de bajos recursos. Por consiguiente, la reforma favorece a 30 por ciento de los compatriotas más necesitados.

Por su parte los colombianos que no caen bajo la línea de pobreza del DANE pero tampoco tienen ingresos altos es decir, aquellos que reciben montos cercanos al salario mínimo, aportarán más o menos 2.7 puntos porcentuales más. Esto es el doble de lo que habrían aportado si el recaudo se hubiera financiado de manera uniforme. Sin duda alguna, estos hogares pierden con la reforma.

Peor todavía: como el IVA es un impuesto regresivo, ese porcentaje va cayendo a medida que aumenta el ingreso. El 10 por ciento más rico de los colombianos contribuiría con 0,6 puntos porcentuales de su ingreso más por concepto de IVA.

Para compensar las cargas anteriores el gobierno propone aumentar el impuesto de renta, que permite mayor progresividad. La tarifa de este impuesto aumentaría dos puntos porcentuales para los hogares con ingresos superiores a 35 millones mensuales. Cuando se suman el aumento del IVA y el aumento de renta, estos hogares ricos acaban por pagar 2,6 puntos adicionales de su ingreso. Si bien los ricos pierden con la reforma, el impacto sobre ellos es ligeramente menor que sobre los hogares cercanos al salario mínimo.

Los empresarios también ganarán con la reforma, pues reducirán sus contribuciones en 3 puntos porcentuales, o sea que quienes reciben mayores dividendos verán hacer su contribución de 43 a 40 por ciento.

Esta reducción se ha defendido por su efecto sobre el empleo y el crecimiento económico. Teóricamente al reducir el impuesto a las empresas, aumenta la rentabilidad de la inversión o sea el atractivo de invertir en mejor maquinaria o en contratar más trabajadores. Con mejor maquinaria aumentaría la productividad y, si el mercado laboral es suficientemente competitivo, esto se reflejará en mejores salarios y en un aumento del ingreso per cápita.

Sin lugar a duda, existe una disyuntiva entre el nivel de riqueza del país y su nivel de desigualdad. Cada lector es libre de decidir hasta qué punto se justifica sacrificar PIB a cambio de tener una mejor distribución de ingresos, pero no debe olvidarse que el PIB per cápita en Colombia está alrededor de los 45 millones de pesos anuales (lo que nos hace un país de ingreso medio), mientras que el índice de Gini es de 50.8 (lo que nos hace un país con alta desigualdad).

Puede leer: Petróleo caro, menor interés en una reforma tributaria de verdad.

Una reforma mejor

La propuesta del gobierno no ha sido bien recibida por el impacto que tendrá sobre los hogares con ingresos cercanos al salario mínimo. En efecto, ese será el grupo que más contribuirá en términos porcentuales, por encima inclusive de aquellos con ingresos superiores a los 35 millones.

Una alternativa consistiría en aumentar el impuesto de renta progresivamente, es decir, un punto porcentual a quienes ganan entre 1,5 y 3 millones; 1,5 puntos a quienes ganan entre 3 y 5 millones; dos puntos para ingresos entre 5 y 11 millones, y así hasta llegar a una tarifa marginal de 40 por ciento para quienes ganan más de 35 millones.

Tampoco habría que reducir la tarifa del impuesto a las empresas. Ayudaría mucho, sí eliminar las exenciones a ese impuesto, las que tienen por ejemplo las zonas francas actualmente, pero también el paquete de regalos a la economía naranja y otros sectores que se incluyen en la propuesta. Esto permitiría que el aumento del IVA fuera significativamente más bajo. Podría pensarse en una tarifa de 9 o 10 por ciento para los bienes de la canasta familiar en lugar del 18 por ciento, y así reducir el impacto de la reforma sobre la clase media.

Por último, vale la pena rescatar dos elementos de la propuesta actual. Primero, la compensación al 30 por ciento de hogares con menores ingresos. Y segundo, las deducciones al impuesto de industria y comercio y al gravamen de los movimientos financieros. Cuando se suman al impuesto de renta, el ICA y otros impuestos locales, la carga para las empresas llega a cerca del 50 por ciento. Aún más, el ICA se cobra sobre las ventas y no sobre las utilidades de cada empresa, por lo tanto, no es un impuesto que recaiga únicamente sobre sus dueños, sino que se comparte con los trabajadores, proveedores, etc.

Verdad que es sumamente frustrante pagar impuestos cuando diariamente se destapan grandes escándalos de corrupción. Pero verdad también que urge sanear las finanzas públicas, y para eso es necesario aprobar una reforma que —como ésta— permita lograrlo paulatinamente.

* Profesor de Economía de la Universidad de los Andes.
@danielwillsr

 

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