Un avance que no fue

El trámite de la reforma pensional no empezó el 22 de marzo de 2023, cuando el proyecto oficial fue presentado.

De hecho, en la reforma tributaria aprobada a finales de 2022 se pretendió introducir un cambio pequeño pero significativo al funcionamiento del sistema que afectaba a los pensionados de mayores ingresos. En su momento escribí en defensa de esta medida. Sin embargo, el artículo fue retirado de manera abrupta por orden del presidente Petro y después de tres semanas de campaña de la procuradora Margarita Cabello. También en su momento critiqué esta decisión.

El 22 de marzo de 2023 se radicó la reforma. Por transparencia, debo decir que fui llamado por la ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez, para brindar asesoría en la elaboración del proyecto. Contribuí en varios documentos que abordan la arquitectura del proyecto, un análisis comparativo de sistemas de seguridad social, los puntos críticos identificados y algunas propuestas de mejora. Colaboré en la reforma hasta mayo de 2023.

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El proyecto

El sistema pensional colombiano no cubre a uno de cada cuatro adultos mayores.

Tanto el régimen público como el privado tienen problemas. El primero porque su fórmula de liquidación es excesivamente generosa con aquellos más afortunados a expensas de los menos afortunados. El segundo porque más del 80 % de los afiliados logra pensionarse con apenas un salario mínimo gracias al Fondo de Garantía de Pensión Mínima. Se proyecta que las reservas de este fondo van a agotarse en unos pocos años y su costo deberá ser asumido por el Estado.

Ahora bien, el proyecto de ley pretende unificar en un solo sistema de seguridad social los dos regímenes pensionales que actualmente compiten entre sí: el sistema de reparto o de prima media administrado por Colpensiones y el sistema de ahorro individual gestionado por las Administradoras de Fondos Pensionales (AFP). Este nuevo sistema, denominado «multipilar», se organizaría de la siguiente forma:

• Un pilar solidario que garantiza un subsidio equivalente a la línea de pobreza para aquellos en una situación de especial vulnerabilidad debido a su edad, carencia de ingresos propios o falta de otro tipo de patrimonio.
• Un pilar semicontributivo, diseñado para convertir los aportes acumulados al sistema en rentas vitalicias para quienes no hayan cumplido el número mínimo de semanas requerido para una pensión contributiva.
• Un pilar contributivo de reparto administrado por Colpensiones, con un umbral de tres salarios mínimos, destinado a proporcionar una pensión contributiva a aquellos que cumplan con los requisitos de edad y tiempo de cotización.
• Finalmente, un pilar de ahorro individual, destinado a complementar la pensión para aquellos que hayan realizado contribuciones superiores al umbral del pilar de reparto, es decir, más de cuatro salarios mínimos.

Por otra parte, la reforma incluye un fondo de ahorro colectivo que se irá nutriendo a través del tiempo y que servirá para enfrentar el envejecimiento de la población que tendrá Colombia en las próximas décadas.

Dos cambios inconvenientes en el Senado

Durante el primer debate en la Comisión VII del Senado, se presentaron varios contratiempos, incluyendo estrategias de sabotaje, como la recusación absurda presentada por un abogado “senior” de Asofondos contra varias senadoras de esa comisión por ser madres o mujeres.

Sin embargo, el 14 de junio se aprobó la ponencia positiva de la senadora Martha Peralta. Aunque la propuesta del gobierno no sufrió muchas modificaciones, algunos detalles sí fueron alterados. Voy a mencionar apenas dos que me parecieron particularmente dudosas, no tanto por sus intenciones, sino por su justificación y por sus consecuencias.

La primera de ellas fue reducir el número de semanas exigidas a las mujeres para acceder a una pensión en el pilar contributivo. Esa medida surgió tras la Sentencia C-197 de 2023 de la Corte que declaró inconstitucional la exigencia de 1300 semanas para acceder a una pensión en el régimen administrado por Colpensiones por ser una medida discriminatoria por razones de sexo.

Sobre esa sentencia, afirmé que, aunque esté bien intencionada, se basa en argumentos incorrectos cuyo efecto no fue otro que la intervención directa de la Corte en el debate parlamentario. Ahora bien, la sentencia fue malinterpretada por los senadores de la Comisión VII puesto que el fallo le solicitó al Congreso expedir una ley que solucione esta discriminación y, solo en caso de no hacerlo, estableció una fórmula precisa de cómo debían disminuir las semanas en el tiempo hasta llegar a 1000 semanas.

Por tanto, la fórmula propuesta por la Corte dista de ser un requisito necesario de constitucionalidad del proyecto puesto que el legislador puede prever otras medidas menos lesivas para las finanzas públicas a largo plazo y que protejan a las mujeres que más necesiten de ese tipo de protección adicional con el fin de solventar esa discriminación. Al agregar esa fórmula en el Artículo 32 del proyecto, el Senado aumentó notablemente la carga fiscal de la reforma a largo plazo. Esto impediría usar esos recursos para otros fines, como lo expondré más adelante.

La segunda proposición que se aprobó fue extender el régimen de transición que el proyecto original reducía a quienes tuvieran 1000 semanas cotizadas a la fecha de entrada en vigencia de la ley. Ahora bien, el Artículo 76 del proyecto indica que la transición cubriría a quienes tengan 900 semanas, en el caso de los hombres, y 750 semanas, en el caso de las mujeres.

Si bien estoy de acuerdo con crear una distinción en la transición favorable a las mujeres, no veo la justificación en la reducción en el caso de los hombres. Cada año que ese período de transición se extienda tiene un costo enorme para las finanzas públicas que sólo se justifican cuando se pretende proteger a quienes cuentan con expectativas legítimas de pensión. La extensa y dolorosa transición de la Ley 100 de 1993 es el mejor ejemplo de por qué deberíamos tener un régimen corto, acotado y bien establecido.

Tres ponencias para el 2024

Para el segundo debate del proyecto, que se llevará a cabo en la plenaria del Senado, se han presentado tres ponencias:

• Una positiva, que recoge esencialmente el mismo texto aprobado en la Comisión VII, firmada por los senadores Martha Peralta del Pacto Histórico y Fabián Díaz del Partido Verde;
• Una negativa, que propone archivar la reforma, firmada únicamente por la senadora Lorena Ríos de Colombia Justa Libres;
• Y una ponencia alternativa firmada por la senadora Norma Hurtado del Partido de la U.

La propuesta de archivo se centra en resaltar los elementos que resultan poco satisfactorios a juicio de la senadora Ríos. Debo decir que estoy de acuerdo con el diagnóstico en algunos de sus puntos. No obstante, a diferencia de la senadora, no creo que sean argumentos suficientes para justificar el archivo de la ponencia. Varias de sus preocupaciones se pueden agregar al conjunto del proyecto a través de proposiciones modificatorias sin que eso implique su archivo y sin que se pierda la esencia del proyecto.

Por otro lado, hay algunos argumentos contradictorios. Por ejemplo, en la página 32, la senadora argumenta que la reforma no acoge los “aprendizajes y mejores prácticas” que, a su juicio, existen en el mundo. Indica que una de esas prácticas es el “congelamiento de las mesadas pensionales”.

Sin embargo, en la página 60, en una diatriba contra de los regímenes de reparto, dice que el congelamiento de las pensiones es peligroso, puesto que “reducir las tasas de reemplazo o congelarlas tiene un impacto negativo sobre los individuos retirados de menores ingresos, lo cual puede incrementar la desigualdad y pobreza dentro de la población adulta”. Además, como es usual en los argumentos de los opositores a la reforma, parece haber una confusión entre el modo de financiar un sistema y la manera en que se reparten los riesgos.

Ahora bien, la ponencia alternativa de la senadora Hurtado parece ser el camino más adecuado para la reforma pensional. Esa ponencia pretende introducir en la reforma ajustes que permitan superar las preocupaciones que se han manifestado a propósito del proyecto. Resalto tres puntos.

1. El primero de ellos es reducir la talla del pilar contributivo de 3 a 1,5 salarios mínimos para disminuir aún más el monto de los subsidios entregados por ese primer pilar y reducir el esfuerzo fiscal a largo plazo.

Pero además, agrega algo importante: cada peso de ahorro que se logre disminuyendo el umbral del primer pilar contributivo estaría destinado a mejorar las mesadas de quienes entran en el pilar semicontributivo, por ejemplo, si se aumenta la tasa de retorno del 3 al 4 %, como lo propone el proyecto. Esta medida es muy positiva y la suscribo.

1. Unifica la edad mínima para recibir las prestaciones de todos los pilares.
2. Le entrega la administración del fondo de ahorro colectivo al Banco de la República. Esto parece ser una idea interesante, puesto que pretende garantizar un manejo independiente y responsable de los recursos que allí se inviertan.

En principio, no me opongo a esta idea una vez se establezcan criterios de administración y gestión claros. Los parágrafos nuevos del Artículo 24 del proyecto parecen ir en ese sentido. Crean un comité directivo para asegurar que las decisiones de desacumulación del fondo se hagan de la manera más cautelosa posible.

La ponencia alternativa no es perfecta, pero representa una mejora frente al proyecto del gobierno. Quizás sea necesario agregar medidas específicas para mejorar el gobierno corporativo de Colpensiones y asegurarse de que tenga el recurso humano suficiente para gestionar la información y datos de los más de 20 millones de colombianos que quedarían afiliados a esa entidad.

Lo más polémico

El punto más álgido de la discusión se centrará naturalmente en el umbral del primer pilar contributivo. La tensión no será tanto entre el gobierno y los gremios, sino entre el gobierno y las centrales obreras, quienes esperaban que ese umbral fuera todavía más alto, e incluso que simplemente no existiera segundo pilar de ahorro. La destreza de un gobierno de origen popular y con amplio respaldo sindical estará a prueba en este punto particular.

Finalmente, invitaría al Congreso a que se haga una sola pregunta, en lo que resta del proceso legislativo: ¿cómo mejorarán estos cambios la situación de los más vulnerables, aquellos que no alcanzarán una pensión contributiva y dependerán del pilar solidario o semicontributivo? Solo al beneficiar a los más vulnerables se puede justificar el esfuerzo exigido a las generaciones futuras de pensionados, quienes verán una reducción drástica de sus pensiones, pero justificado precisamente en esta lógica.

Por eso, invito a revisar cuatro cosas:

• La fórmula de la Corte Constitucional en cuanto a los requisitos de cotización diferenciales por sexo;

• Los criterios extensos de la transición;
• La fórmula de reemplazo del pilar contributivo para extenderla sobre toda la vida laboral del futuro pensionado, y
• La contribución de los pensionados actuales al fondo de solidaridad con el fin de reducir la actual inequidad intergeneracional que crea el sistema.

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