La reforma no tocó el tema más espinoso: el de aumentar el pago de regalías cuando mejora el precio del recurso. Y el gobierno, que ahora le apuesta al oro, está haciendo un mal negocio.
Guillermo Rudas*
Una reforma incompleta
Este 10 de septiembre, el Congreso aprobó una nueva reforma al Sistema General de Regalías.
La ley en cuestión quiere resolver algunos problemas pendientes, como la distribución inequitativa de las regalías y la necesidad de destinar recursos a la protección ambiental.
Pero otra vez el Congreso eludió la discusión quizás más importante en la materia: el equilibrio entre lo que se llevan las empresas y lo que gana el Estado.
De hecho, buena parte de la discusión del proyecto se centró en el artículo que revivía la exención de pago de regalías para los proyectos de fracturación hidráulica o fracking. Por fortuna, algunos congresistas y líderes ambientales detectaron este mico y se opusieron hasta que el Congreso lo eliminó.
¿Cuáles entonces fueron los cambios introducidos y qué faltó en la reforma?
Qué son y cómo se reparten las regalías
Según el artículo 332 de la Constitución, el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y, según el artículo 360, la explotación de estos recursos causa una contraprestación a favor del Estado llamada “regalías”.
En desarrollo de esas normas, la Ley 141 de 1994 determina cómo se cobran las regalías y cómo se distribuyen entre los departamentos y los municipios:
- Las regalías varían dependiendo del recurso y la cantidad explotada. Por ejemplo, si se explotan menos de 3 millones de toneladas anuales de carbón se debe pagar el 5%, y si se explota más de esa cantidad se debe pagar el 10%. El porcentaje es distinto para el petróleo, el oro, el platino, etc.
- Actualmente, los recursos recaudados se distribuyen entre todos los departamentos y municipios del país, sean o no productores de recursos no renovables.
La reforma anterior y sus problemas
Entre 2011 y 2012, el gobierno impulsó una reforma constitucional y legal sobre el Sistema General de Regalías (SGR). Esta reforma cambió la distribución de regalías que existía hasta el momento, pero no abordó las reglas para el cobro.
Antes de esta reforma, las regalías se destinaban principalmente a los municipios productores de recursos no renovables y a los puertos. Hoy, como vimos, estos dineros se destinan a todos los entes territoriales, pero a través de un fondo donde el Estado ahorra en tiempos de bonanza y gasta en tiempos de desaceleración económica.
Aunque bien intencionada, esta reforma tuvo al menos dos efectos negativos:
- Dejó desprotegidos a los municipios productores de minerales, que habían dependido casi totalmente de las regalías durante veinte años. Estos municipios no tuvieron otras herramientas para recuperar el recaudo, pues el Código de Minas prohíbe cobrarles impuestos territoriales a las empresas mineras;
- Al reducir significativamente los ingresos de los departamentos y los municipios, la reforma produjo rechazo entre las autoridades locales y la ciudadanía.
Gran parte de la ciudadanía aún percibe que las empresas que explotan recursos naturales no renovables cuentan con el apoyo de las autoridades ambientales y mineras, y no dejan sus ganancias en el territorio explotado.
Los reajustes de Duque
El SGR fue nuevamente reformado constitucional y legalmente en 2019 y 2020. Una vez más, esta reforma modificó las reglas de distribución de las regalías, pero no las de su causación. Algunas de los cambios más relevantes fueron:
- Aumentar significativamente los recursos para las regiones productoras de recursos no renovables;
- La mayor parte de las regalías se destinarán a la inversión y no al ahorro;
- Por primera vez se destinará un porcentaje del recaudo a proteger el ambiente.
Pero tras más de veinticinco años de existencia del SGR, el Congreso no ha dado un debate serio sobre las reglas de juego para determinar las regalías y sus montos.
El espejismo del oro
Como sostiene el ministro de Minas Diego Molano, las autoridades quieren hacer de la minería —y, en particular, la minería de oro— un motor de la reactivación en las actuales circunstancias de la economía.
Pero, bajo las normas vigentes, este tipo de minería deja grandes ganancias para las empresas y muy pocos beneficios para el Estado. Como se ve en la Gráfica siguiente, a diferencia del petróleo y el carbón, el precio internacional del oro ha aumentado de manera constante en los últimos diez años.
Fuente: LBMA prices and data
Pero el aumento en el precio del oro no ha implicado un aumento en las regalías que se pagan por explotar este recurso.
Desde 1994, las empresas que explotan oro deben pagar una regalía equivalente al 4%, calculado sobre el 80% del precio en el mercado de Londres, es decir, una regalía del 3,2% del total. En una situación de bonanza que produce ganancias extraordinarias, por encima del precio de equilibro, el Estado sigue recibiendo ese pírrico 3,2% del valor final del producto.
Pasan los años y las autoridades ni siquiera discuten la posibilidad de que las regalías aumenten cuando los precios superen los niveles de equilibrio.
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Y el problema no se reduce a las regalías. Como mostró el debate Minería ¿motor de la reactivación económica?, los impuestos que se pagan por esta actividad son irrisorios: por cada mil pesos de exportaciones de oro, las empresas y personas naturales que se dedican a extraerlo y comercializarlo aportan 30 pesos por concepto de impuesto a la renta.
En contraste, la industria manufacturera (que además genera mucho más empleo) contribuye con 44 pesos de impuesto a la renta por cada mil pesos de producto. Y la extracción de hidrocarburos, igualmente baja en empleos, aporta 108 pesos de impuesto a la renta por cada mil pesos de su aporte al PIB.
En contraste con estos otros sectores, estas diferencias representan grandes ventajas tributarias para las actividades auríferas. Ventajas que se expresan en el impuesto a la renta entre un 35% y un 105% de lo que pagan por regalías. Y esto sin incluir las exenciones en impuestos territoriales que está recibiendo la producción de oro.
Solo en descuentos de impuesto a la renta, las empresas mineras están dejando de pagar gran parte, si no todas las regalías con las que deberían contribuir.
Bajo estas condiciones no tiene sentido impulsar la extracción de oro para reactivar la economía.
