La reforma a la salud cae por segunda vez

La reforma se hundió en el último momento y se aplazó con argumentos como la falta de aval financiero, los magros resultados de los pilotos, o simplemente por argumentos ideológicos según los cuales para la oposición el modelo mixto público-privado de las EPS es mejor que el modelo público estatal.

El proyecto de Reforma a la Salud fue archivado por segunda vez. La Comisión Séptima del Senado, bajo el liderazgo del senador Miguel Ángel Pinto, acérrimo enemigo del Gobierno, logró confabularse con un grupo de ocho senadores que lograron cerrarle el paso al proyecto de ley. La causa principal –se dice– fue la inviabilidad financiera de la Reforma, pero todo indica que el motivo fue más “político” e incluso “ideológico” contra el estatismo gubernamental, y lo que se quiere es contribuir al bloqueo del programa de reformas de Petro, tal como se intentó sin éxito con la reforma laboral y así mismo tiene en vilo la reforma pensional y la jurisdicción agraria. Todo indica que el Gobierno podría terminar sin varias de las reformas, entre ellas la de Salud, debido no solo a la oposición, sino además a errores estratégicos del mismo Petro, al darle prioridad a la reforma a la salud que no ha tenido apoyo popular, en lugar de iniciar el proceso con la reforma laboral de amplia aceptación.

Según los congresistas, entre ellos Norma Hurtado, la reforma a la salud se hundió por varias razones, así:

1. No tenía aval fiscal. 
2. Eliminaba la función de aseguramiento del sistema de salud, cuya función es gestionar el riesgo individual y financiero de los pacientes.
3. Convertía el ADRES, que es un pagador, en aseguradora, lo cual era garantía de quebrar financieramente el sistema de salud. 
4. Ponía a competir los CAP con las Secretarías de Salud y las Gestoras de Salud y Vida. Entre los tres podrían pelotear a los pacientes.
5. Los CAP asumían una función de empadronamiento con fines politiqueros de adscripción de ciudadanos.
6. Confundía la Atención Primaria en Salud con el primer nivel de atención. 
7. La reforma no fue una construcción ciudadana con visión de sociedad, se basó en desprestigiar y asfixiar intensamente las EPS. Aunque reconocen que en algunas EPS hubo corrupción, afirman que en la mayoría no.
8. Su intencionalidad tenía un fondo politiquero para establecer cuadros políticos del partido de gobierno en los territorios.

El aval fiscal

Según lo reseñado en forma detallada por el exministro Ricardo Bonilla en la revista SUR, hasta la fecha han sido radicados seis documentos de aval fiscal a la Reforma de Salud por parte del Ministerio de Hacienda; ellos son:

1. El documento “Escenarios de factibilidad”, relacionado con el PL 339, radicado el 29 de noviembre de 2023 para segundo debate en plenaria de Cámara,
2. El concepto al texto del Anteproyecto de Ley, dirigido al ministro Jaramillo de Salud, emitido el 11 de septiembre de 2024, radicado como apoyo a la segunda radicación,
3. El análisis de impacto fiscal del texto aprobado en segundo debate, en plenaria de Cámara, radicado el 13 de mayo de 2025 en la Comisión Séptima de Senado,
4. El análisis de impacto fiscal de la ponencia propuesta para el tercer debate, con radicado del 28 de julio de 2025 en la Comisión Séptima del Senado, siendo aún presidenta la senadora Nadia Blel.
5. El documento “Análisis fiscal respecto al informe de ponencia propuesto para tercer debate al PL 410 de 2025 Senado”, radicado el 20 de agosto de 2025 en Comisión Séptima de Senado, siendo presidente el senador Miguel Ángel Pinto, y
6. Comentarios al texto de ponencia alternativa propuesta para tercer debate al PL 410 de 2025 del Senado, radicado el 14 de octubre de 2025, en la misma Comisión Séptima del Senado.

De todas maneras, en uno de los documentos el Gobierno cometió el error de decir que no había dinero para la reforma y que todo dependía de la aprobación de la ley de financiamiento, argumento que permitió a la oposición postergar el debate hasta el final de la legislatura. Como se sabe, finalmente esta ley fue rechazada por el Congreso y rápidamente al Gobierno le tocó salir a aclarar que la Reforma a la Salud no dependía en absoluto de la aprobación de la ley de financiamiento. No obstante, la desfinanciación ha sido motivo de nuevos aplazamientos.

El desbalance en el informe del CARF

Formalmente quizá se cumplió con la entrega del aval fiscal a la comisión, aunque los senadores lo hayan negado. Incluso el senador Miguel Ángel Pinto desafió a Petro a un debate público para demostrarle que no hay tal aval, al menos en la forma como se exige en las normas legales. Para colmo de males, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) produjo el primero de diciembre un documento denominado “Análisis de las presiones fiscales del sector salud de Colombia (sin reforma) y del proyecto de reforma 410 de 2025”, que dice:” El CARF estima que el esfuerzo fiscal adicional que deberá realizar el GNC con la reforma equivale en promedio a 0,5% del PIB, acumulando un déficit cercano a $126 billones constantes de 2025 en el período 2026-2036”, es de notar que con sus argumentos el CARF dio así nuevos argumentos a los senadores de la oposición.

El Gobierno alega que el CARF no consideró los impuestos saludables, pero el texto dice que sí los incorpora en su página 18. Pero además el Gobierno considera que el comité no registró los impactos positivos del modelo preventivo de salud en lo que concierne al abaratamiento de los costos (pues es más barato prevenir que curar), lo cual infortunadamente no es cierto en el corto plazo, pues la implementación del nuevo modelo exige otros costos y gastos inmediatos tales como la creación de equipos extramurales de salud, así como las tareas de vacunación, tamizaje; pero además el proyecto de ley propone la formalización del talento humano, el fortalecimiento de la red pública con nuevos centros de salud y el saneamiento hospitalario. Si bien la estimación del abaratamiento de los costos es válida a mediano y largo plazo, también hay que considerar que, de otra parte, se genera un crecimiento o una compensación con nuevos costos debido al envejecimiento de la población y al uso de nuevos medicamentos y tecnologías. 

En consecuencia, estos factores configuran una senda de gasto más alta, lo que explica la discrepancia entre el balance estimado por el Gobierno y el del CARF. El desbalance estructural del sistema se agrava con la reforma e implica que la Nación debe asumir un esfuerzo fiscal adicional para equilibrar las fuentes con los usos. 

El fracaso de los pilotos

El Gobierno ha destacado los beneficios de su reforma, al presentarla primero como piloto en el Fomag y aplicar un modelo similar en las ocho EPS intervenidas. 

En el Fomag se suprimieron las diez uniones temporales que actuaban como intermediarias en el giro de los recursos y se abrió una amplia red de atención primaria, con libre elección de prestador para los maestros en los diferentes centros de atención básica. No obstante, como impacto no esperado por el Gobierno, aunque sí por los expertos que así lo pronosticaron, se multiplicaron la demanda y la utilización de los servicios, y con dicho proceso se multiplicaron los costos, al duplicar prácticamente el costo global del Fomag.

La explicación de esta situación se encuentra en la eliminación de los controles de costos que en alguna forma ejercían las estructuras de las uniones temporales y que no fueron sustituidas por los nuevos sistemas de auditoría, los cuales precisamente pasaron de estar a cargo de una sola empresa de auditoría para distribuirse entre cuatro.

El otro “piloto” de la Reforma es indudablemente la experiencia de las ocho EPS intervenidas, pues nada puede ser más parecido a lo que pretende el Gobierno con la Reforma: a saber, acabar con la intermediación y, con ella, los espacios para la “codicia privada”. Las EPS intervenidas a cargo de los funcionarios públicos y las EPS que no manejan recursos y emplean giros directos a la red de servicios son, entonces, un modelo preconizado por la reforma. Pero la experiencia de las intervenidas ha sido poco menos que desastrosa y ha perjudicado la credibilidad de la reforma propuesta.

Una de las causales de los malos resultados de las intervenciones está en la calidad y la alta rotación de los interventores que durante dos años o más se hicieron con los “amigos” saltándose el Rilco o Registro oficial de interventores reclutados con base en exámenes y requisitos certificados.

Cómo opera la oposición a la reforma

La principal estrategia de los opositores a la Reforma fue la radicación de una ponencia alternativa que en esencia es lo mismo que la ponencia oficial, pero que exige que el Gobierno pague las deudas de las EPS con la red de servicios, las cuales según la CGR podrían llegar a $32 billones, a lo cual, por supuesto, se opone radicalmente el gobierno Petro.

El senador Pinto, que siempre ha tenido los votos para archivar la Reforma que rechaza, temió que ocurriera como con la reforma laboral: que los senadores del pacto histórico apelaran y la plenaria asignara el proyecto a otra comisión, lo que permitiría que los partidarios de la Reforma lo aprobaran. 

Por esta razón la reforma no se hundió sino en el último momento, pero se aplazó con todo tipo de argumentos bien sea por la supuesta o real falta de aval financiero, o bien por los magros resultados de los pilotos, o simplemente por los argumentos ideológicos, según los cuales para la oposición el modelo mixto público-privado de las EPS es mejor que el modelo público estatal. 

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