Cuánto debe gastar el Estado colombiano y de dónde deben provenir esos recursos. Este abecé debería ser la base de la reforma tributaria que se acerca.
César Ferrari*
Nuestro pequeño Estado
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el gasto público de Colombia en 2018 equivalió al 31 % del PIB, al paso que en Finlandia llegó a 53%.
El recaudo promedio de impuestos en los países de la OCDE fue 34% del PIB en 2019, el de Finlandia 42,2% y el de Colombia 19,7%. Los impuestos sobre ingresos personales fueron el 12,2% del PIB en Finlandia y el 1,2% en Colombia; sobre las nóminas salariales fueron el 0% en Finlandia y el 0,34% en Colombia; sobre las utilidades de las empresas fueron el 2,5% en Finlandia y el 4,8% en Colombia; y sobre los bienes y servicios fueron 14,2% en Finlandia y 8,5% en Colombia.
El recaudo y el gasto de Colombia deberían acercarse gradualmente al promedio de los miembros de la OCDE; pero no ha sido así: el Presupuesto General de la Nación equivalió al 24,3% del PIB en el 2000 y el mismo 24,3% en el 2018.
¿Cuánto debe gastar el Estado colombiano?
A diferencia de los particulares, el Estado primero define cuáles gastos o necesidades deben ser atendidas y luego consigue los recursos para hacerlo.
Entonces: ¿con qué criterio definir el nivel del gasto público? La respuesta es obvia: lo que la sociedad decidió a través de un acuerdo que se llama la Constitución de 1991. Es más: una situación extraordinaria como la pandemia (que según el Marco Fiscal 2020 implica una sobrecarga del 9,3% del PIB para el fisco nacional) necesita de recursos no ordinarios, como decir créditos del Banco de la Republica o de organismos internacionales.
Pues bien. La Constitución estableció una serie de derechos para los ciudadanos y derechos especiales para grupos vulnerables, incluyendo los derechos a la vida, libertad, igualdad ante la ley, paz, educación, “vivienda digna”, “acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”, en el caso de las niñas y niños, “alimentación equilibrada, nombre y nacionalidad, a tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor…”, el derecho del adolescente “a la protección y la formación integral”, el del adulto mayor a “la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”…
La Constitución estableció así mismo que “la libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades” y que “el Estado impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional” (artículo 333).
El recaudo promedio de impuestos en los países de la OCDE fue 34% del PIB en 2019, el de Finlandia 42,2% y el de Colombia 19,7%.
La responsabilidad económica del Estado no se limita, por demás, a satisfacer los derechos de los ciudadanos y preservar la libre competencia, sino que incluye la provisión de bienes públicos o que el mercado no proveería por sí solo, empezando por las carreteras y demás infraestructuras.
¿Por qué aumentar el gasto?
Pasemos a las cifras. La inversión pública en 2018 representó el 4,1% del PIB. Supongamos que para mejorar la infraestructura se necesita pasar al 5,1% del PIB, vale decir, que el gasto público debe aumentar en 1 punto porcentual del PIB.
O supongamos que queremos tener una educación comparable a la de los países OCDE, quienes en 2018 gastaron un promedio de 11.200 dólares por estudiante (en tanto que Colombia gastó un poco menos de 5.000 dólares); esto implicaría duplicar el gasto en educación (que en 2017 representó 14% del Presupuesto General de la Nación), y que con ello el nuevo presupuesto equivaldría al 28,5% del PIB en vez del 25% que en realidad tuvimos; mejor dicho: llevar el gasto en educación a los niveles promedio de la OCDE requeriría aumentar el gasto público en 3,5% del PIB.
Como financiar el gasto público
La moraleja es evidente: para cumplir su obligación constitucional de mejorar la vida de los colombianos, necesitamos un Estado más grande del que tenemos, es decir, en castellano, un Estado que recaude más impuestos.
Pero aumentar los impuestos es muy poco popular y por eso se inventan los sustitutos. Por ejemplo, se supone que la escasez de recursos del Estado en cuanto a construcción de infraestructura puede subsanarse mediante alianzas público-privadas. Tal supuesto es inconveniente y equivocado:
- Si el sector privado financia las carreteras y los recursos son limitados, ¿con que recursos construye las fábricas que necesita el desarrollo económico?
- Para que el sector privado financie las carreteras habría que garantizarle una rentabilidad superior a la de sus otros proyectos, así que el costo de la carretera —es decir, los peajes—resulta más elevado.
- Si el inversionista privado exige una garantía de rentabilidad que le elimina el riesgo, ¿en qué queda el principio del mercado según el cual el riesgo de inversión debe asumirlo el inversionista?
Los principios de la tributación
Según los manuales de economía, la tributación óptima debe ser suficiente y progresiva:
- La suficiencia significa que el recaudo alcance para financiar el gasto del Estado a partir del acuerdo social vigente.
- La progresividad alude sobre todo al dilema entre cobrar impuestos directos o indirectos. Los primeros graban más a quienes tengan mayor capacidad de pago, al paso que los segundos no tienen en cuenta la capacidad económica del contribuyente; el principal impuesto indirecto en Colombia es el IVA (impuesto al valor agregado) y los principales impuestos directos son los que gravan la renta y el patrimonio
Lo sensato es que la tributación tenga como base los impuestos al patrimonio y a los ingresos de las personas naturales, que sus tasas sean crecientes, y que el impuesto a la renta personal grave con la misma tasa los rendimientos del capital y del trabajo.
Pero ese no es el caso de Colombia. Según el Marco Fiscal 2020, en el 2019 los impuestos indirectos representaron 53,3% del total y los directos el 46,7%. A su vez, los impuestos a las herencias y a las utilidades distribuidas por las empresas tienen una tasa de 10%, menor que las tasas sobre los otros ingresos personales.
Los impuestos elevados a los dividendos elevan las tasas de ahorro y de inversión de la sociedad, que a su vez son cruciales para el crecimiento económico. Si la tasa de ese impuesto es mayor que la que pagan las empresas por impuesto a la renta, estas preferirían no distribuir dividendos, que se destinan al consumo, y en su lugar reinvertirlos para expandir su capacidad de producción.
El IVA y su reforma
Para compensar el carácter regresivo del IVA, el Estado colombiano “devuelve” a un millón de hogares pobres 75 mil pesos bimensuales. No obstante:
- Según el DANE, en 2019 el 35,7% de la población colombiana era pobre: 17,6 millones de personas bajo la línea de pobreza o sea 4,4 millones de hogares, cuatro veces más del número de hogares que se benefician de la devolución del IVA.
- También según el DANE, 74,2% del gasto de los hogares pobres se destina a alimentos, alquiler de vivienda, transporte, educación, salud y servicios públicos que están excluidos del IVA, o sea que este impuesto se devuelve apenas sobre el 25,8% de su gasto. Considerando que la línea de pobreza para un hogar de 4 personas es de 1.310.696 pesos y que la tasa del impuesto es 19%, el monto que debería devolverse es 128.500 pesos bimensuales.
- No menos importante, se estima que el 35% de las personas que hoy reciben la devolución del IVA no son pobres.
La discusión actual gira sobre extender el IVA con una tasa de 19% a todos los bienes y servicios, excepto a la educación, salud, transporte y servicios públicos. Para compensar a los pobres por ese aumento de precios, se planea aumentar el número de beneficiarios de la devolución a dos millones de hogares y el monto, se ha dicho, a 150 mil pesos bimensuales.
Lo sensato es que la tributación tenga como base los impuestos al patrimonio y a los ingresos de las personas naturales y que sus tasas sean crecientes
Pero en esas condiciones, la cantidad que debería devolverse es de 282,402 pesos bimensuales (sobre el 56,7% del gasto de los hogares pobres),
Con los problemas señalados, sería más sensato adoptar un sistema como el que proponen Garay y Espitia, donde el IVA sobre los bienes excluidos se imputaría en la declaración de renta de los hogares más ricos (deciles 9 y 10 de la distribución del ingreso), con una tarifa del 19%, así “se aumentaría el recaudo al 2,7% del PIB al año y se reduciría el índice Gini de 0,5438 a 0,5144”.
¿Cómo financiar el aumento del gasto?
Es evidente que en Colombia se tributa poco e inequitativamente. Como consecuencia, no se garantizan los derechos fundamentales ni la infraestructura que necesita el país para su desarrollo.
Supongamos que, para atender estas necesidades, inicialmente se aumenta el gasto del Estado de épocas normales en un 5% del PIB. ¿De dónde saldrían los recursos? De los impuestos a los ingresos y patrimonios de las personas naturales.
Por ejemplo, supongamos que aumenta la tasa del impuesto a los dividendos de 10% a 40%. A partir de las cifras del Marco Fiscal 2020, el recaudo por impuesto a la renta aumentaría de 6,.4% a 11% del PIB, es decir 4,6 puntos porcentuales.
La cuestión por resolver no es entonces económica ni financiera. Es una decisión política.
