La reforma del Sistema General de Participaciones: daño a una causa justa

Las regiones necesitan más recursos, pero el proyecto de reforma que cursa en el Congreso puede hacer más mal que bien. La cuestión no se reduce a repartir el dinero entre los varios niveles del gobierno.

Lo mucho que está en juego

El proyecto de acto legislativo 018 de 2024 que cursa en el Congreso aumentaría las  transferencias que la Nación les gira a los departamentos, distritos y municipios a través del Sistema General de Participaciones (SGP).

La reforma en cuestión puede verse como una disputa por la distribución del poder para gastar entre los niveles de gobierno. Pero en realidad se trata de mucho más que eso: está en juego la capacidad del Estado colombiano para proveer bienes y servicios públicos del orden nacional, departamental y local, así como también la posibilidad de honrar el acuerdo, consagrado en la Constitución de 1991, de mantener la República unitaria y, a la vez, fortalecer la descentralización del poder político y fiscal. 

Una promesa incumplida

Un componente principal del gasto público subnacional son las participaciones de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la nación (ICN). La Constitución de 1991 dispuso que estas participaciones fueran aumentando de manera significativa, poniéndoles en algunos casos porcentajes precisos (algo bastante inusual en los textos constitucionales). Y es innegable que esta disposición se ha incumplido de manera no trivial.

En 1990, justo antes de aprobarse la nueva Constitución, el equivalente de lo que hoy se conoce como Sistema General de Participaciones representaba el 22 % de los ICN. ¿Cuál es la situación actual? En 2023, después de dos reformas constitucionales en 2001 y 2007, el SGP rondaba el 23 % de los ICN, prácticamente la misma proporción de 1990. Por eso no debería sorprender que hayan sido las autoridades territoriales, especialmente los gobernadores, quienes hayan promovido el proyecto de Acto Legislativo 018 de 2024. 

Entre mucho y muy poquito 

Aunque en balance el SGP ha contribuido a mejorar la provisión de educación, salud y agua potable, hay razones para pensar que lo ha hecho en buena medida pese a las deficiencias del diseño constitucional de 1991 y de las reformas a que fue sometido en el 2001 y en el 2007. 

Un aumento significativo de las participaciones territoriales era necesario, pero la evidencia apunta a que en 1991 se pecó por desprendimiento y en 2001 y 2007 por tacañería (estamos hablando del tamaño relativo de las participaciones, no de su valor absoluto). 

La promesa de la Constitución de 1991 de aumentar el poder de gasto relativo de los niveles subnacionales de gobierno tenía su justificación. El país llevaba casi un siglo de marcada centralización. Por ejemplo, antes de la reforma constitucional de 1968 no había transferencias automáticas desde el Gobierno Nacional Central hacia los departamentos y municipios, de suerte que las relaciones fiscales entre esos niveles de gobierno solían ser casuísticas, sujetas a los vaivenes de la política clientelista.

Sin embargo, la reforma en trámite en el Congreso parte de un malentendido. En sentido estricto, la Constitución no prometió que tales participaciones debían llegar al 46,5 %, como se afirma equivocadamente en la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo. El texto constitucional ordenó que la participación municipal en los ICN debía “alcanzar el veintidós por ciento como mínimo en el 2002”, al tiempo que determinó que el situado fiscal “aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado”. 

La idea de que el situado fiscal debía subir a veinte tantos puntos porcentuales de los ICN se consideró en la Asamblea Nacional Constituyente como un escenario probable, sujeto al traslado de responsabilidades de gasto que en ese entonces estaban en cabeza del Gobierno Nacional ─como en el caso de la educación secundaria y media─ hacia los departamentos y distritos. De ahí que la Constitución haya dejado a la ley la tarea de fijar los plazos para el traslado de competencias y el aumento del situado fiscal, sin establecer como meta una proporción específica para el mismo. 

La Ley 60 de 1993 fue la que estableció que el peso del situado fiscal dentro de los ICN debía llegar como mínimo al 24,5% en 1996, porcentaje que sumado al de la participación municipal arroja el 46,5% mencionado.

Más que repartir la plata

Las constituciones se cuentan entre las pocas instituciones que pueden diseñarse de manera deliberada con miras a conseguir propósitos colectivos. Colombia ha desaprovechado la oportunidad que brinda el diseño legal en el campo de las finanzas intergubernamentales, no obstante que incluso las constituciones y las leyes tienen sus limitaciones para moldear la estructura del Estado. 

Intentos como el actual de recomponer el balance de poderes entre niveles de gobierno en términos más favorables a las entidades territoriales han fracasado en parte porque abordan la organización del Estado como si tratara de piezas de lego que se pueden ensamblar más o menos a voluntad. Ese es el supuesto que subyace al proyecto de Acto Legislativo cuando les fija un porcentaje preciso y creciente a los recursos del SGP que deben trasladarse del gobierno nacional a los entes territoriales, a la vez que le pide a la ley que en el año siguiente realice una redistribución de las competencias que calce, justo a la medida, con los recursos predefinidos. 

Pero el asunto es mucho más complicado. Por ejemplo, si la reforma de la salud centraliza el manejo de los recursos en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), ¿cómo se compagina eso con el hecho de que el Acto Legislativo ordena a las entidades territoriales darle “prioridad al servicio de salud” en la asignación de los recursos del SGP? ¿Hasta dónde va la autonomía territorial en, digamos, la fijación de salarios de los maestros?

En el otro extremo está la visión según la cual todo aumento de las participaciones territoriales necesariamente se traduce en un aumento igual del déficit del Gobierno Nacional. Esta visión ignora o es pesimista sobre la posibilidad de trasladar funciones del nivel nacional a los gobiernos departamentales y locales y tiende a favorecer un statu quo en exceso centralizado. Con todo, toca una fibra sensible: la rigidez del gasto público, la tendencia del dinero público a quedarse donde ya está. Si no se actúa en sentido contrario, ello puede generar duplicaciones y desperdicio de recursos. Hoy en día el Gobierno Nacional se inmiscuye en tareas que usualmente se consideran propias de los departamentos y municipios (plazas de mercado, canchas deportivas, caminos vecinales, etc.).

Los actos Legislativos 01 de 2001 (gobierno Pastrana) y 04 de 2007 (gobierno Uribe), que redujeron el monto de las transferencias a las entidades territoriales con respecto a las previstas en la Constitución de 1991 y la Ley 60 de 1993, se adoptaron con el propósito de asegurar la sostenibilidad del fiscal del gobierno nacional. Estas reformas ponen en evidencia los perjuicios que resultan de perseguir objetivos de política económica demasiado estrechos, enfocando en forma desmedida la atención en el manejo de la política macroeconómica y descuidando sus efectos sobre el desarrollo regional y local. 

Aunque había motivos para moderar el crecimiento de las participaciones territoriales en los ICN, la política de ajuste fiscal de entonces subvaloró el potencial de tales participaciones para reducir las disparidades económicas regionales –para no mencionar el papel que ellas desempeñan en la provisión de bienes y servicios a nivel subnacional–. Es decir, esas reformas subvaloraron las razones de ser fundamentales del SGP.

La historia de falencias y pasos en falso del diseño legal en este campo puede repetirse con el Acto Legislativo que cursa actualmente en el Congreso. La forma propuesta de liquidar las participaciones territoriales como un porcentaje de los ICN (este porcentaje llegará a 39,5%, como mínimo, según la versión reciente aprobada por el Senado) genera un efecto procíclico: automáticamente disminuye el gasto público en periodos recesivos y lo aumenta en periodos expansivos. Además, “cualquier reforma tributaria nacional genera automáticamente mayores gastos y no contribuye a reducir el déficit fiscal cuando se necesita”, como señala el exministro José Antonio Ocampo. 

Estos fallos de diseño, que podrían subsanarse sin esquilmar las participaciones territoriales, ya estaban presentes en el texto original de la Constitución de 1991. Más de tres décadas después, seguimos más o menos en lo mismo.

Según el proyecto de reforma constitucional, los recursos del SGP “se distribuirán a los departamentos, distritos y municipios y posteriormente se distribuirán por sectores que defina la ley”. Este mandato general, que le da prioridad a lo territorial sobre lo sectorial, es consistente con muchas fórmulas de distribución de los recursos y llama la atención que, paradójicamente, no se contemplen allí criterios expresos tendientes a reducir las disparidades territoriales en la capacidad para proveer de bienes y servicios públicos, así como también que no se tenga en cuenta el distinto potencial tributario de las jurisdicciones.  

El criterio territorial, llevado al extremo, implicaría, por ejemplo, que todos los departamentos deben recibir la misma cuantía de recursos por concepto del SGP. La descentralización es desde luego territorial, pero no debería perderse de vista su papel en la atención de las necesidades de los habitantes de los territorios.

Al menos a juzgar por lo que revela el proyecto de reforma, parece que como sociedad hemos aprendido poco de los traspiés sufridos por las participaciones territoriales y el proceso de descentralización en décadas recientes. Por eso puede afirmarse que la reforma del SGP en trámite le provocaría un daño grande a una causa justa.

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