La reforma del régimen de baldíos: se necesita una política integral de tierras - Razón Pública
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La reforma del régimen de baldíos: se necesita una política integral de tierras

Escrito por Yesid Castro
Yesid-Castro

En medio de un gran debate en el Congreso el Gobierno retiró su proyecto. El diablo está en los detalles, y un inciso aparentemente inocuo puede agravar –o frenar- la voraz concentración de la tierra.  Hay que seguir de cerca este proceso

Yesid Castro

Lizarralde

Proyecto retirado

En buena hora el presidente Santos decidió retirar el proyecto de ley “por medio del cual se crean nuevas modalidades de acceso a la propiedad de la tierra y se modifica el régimen de baldíos”.

El Gobierno no ha precisado las razones del retiro, ni el artículo o artículos que se propone corregir, pero la decisión de revisar el proyecto y el anuncio de que será presentado en marzo del próximo año abren un espacio para que todos los sectores analicen y debatan públicamente sus implicaciones y su impacto sobre el bienestar de la población campesina, sector que no participó en su elaboración.

Una cláusula crucial


Corregimiento de Fredonia en Antioquia.
Foto:  Esteban Sanín Ángel

Un aspecto especialmente relevante del proyecto del Gobierno se refiere a la posibilidad de acumular baldíos y concentrar de este modo la propiedad sobre la tierra. El punto es un poco técnico y por eso necesita explicación.

El artículo 21 del proyecto establece que las prohibiciones y limitaciones contenidas en el artículo 72 de la ley 160 de 1994 (específicamente en su inciso noveno) sólo son aplicables a la acumulación de dos o más Unidades Agrícolas Familiares (UAF) que hubieren sido adjudicadas a partir del 5 de agosto de 1994.

Es el segundo intento del Gobierno por consagrar en una ley esta interpretación. Un texto similar fue incluido en el Proyecto de Ley sobre inversión extranjera en el sector agropecuario, presentado por el ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo en noviembre de 2012. 

Es de esperar que este artículo se mantenga durante la revisión que se propone hacer el Gobierno, a menos que en el debate público surjan argumentos convincentes para modificarlo.

La tesis tradicional

De acuerdo con la interpretación tradicional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA- y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- la expresión “inicialmente adjudicados como baldíos” significa baldíos adjudicados en el pasado, incluso antes de la expedición de la ley 160 de 1994. Dos ejemplos ayudan a comprender el alcance de las prohibiciones contenidas en el citado inciso noveno.

· Ejemplo 1. A Pedro Pérez le fue adjudicado en 1980 un baldío de 3.000 hectáreas, y decide venderlo hoy, cuando la UAF en su municipio es de 200 hectáreas. En virtud del inciso noveno, ningún comprador (individuo o sociedad comercial) puede adquirir más de 200 hectáreas. Para evitar la nulidad de la venta, Pedro Pérez deberá fraccionar su predio en lotes no mayores de 200 hectáreas. Aun así, si alguno de los compradores (individuo o sociedad) ya es propietario de tierras que fueron originalmente baldías, la venta a este comprador específico será nula porque estaría acumulando más de una UAF.

La decisión de revisar el proyecto y el anuncio de que será presentado en marzo del próximo año abren un espacio para que todos los sectores analicen y debatan públicamente.

La prohibición del inciso noveno busca entonces desconcentrar la propiedad a través del mercado de tierras. No obliga a los propietarios de antiguos baldíos a vender sus tierras, pero si desean hacerlo los obliga (indirectamente, por la prohibición establecida en cabeza de los compradores) a fraccionarlas en Unidades Agrícolas Familiares (o menos).  El efecto redistributivo de la prohibición es el mismo si Pedro Pérez no es el adjudicatario del predio originalmente baldío, sino que lo compró a otro, o si acrecentó su propiedad a 4.000 hectáreas (excediendo la UAF) mediante compra de varios predios originalmente baldíos, lo cual estaba permitido antes de la Ley 160 de 1994.

La prohibición no es retroactiva porque se respetan las adquisiciones y acumulaciones superiores a la UAF realizadas antes de dicha ley.

. Ejemplo 2. Juan García (o la sociedad Juan García y Cía.) decide comprar hoy (o recibir como aportes de capital) varios predios adjudicados inicialmente como baldíos hace 10 o 20 años. El inciso noveno se lo permite siempre que la suma de las áreas no supere la extensión de la UAF del municipio donde están ubicados los predios. Si la supera, la compraventa es nula.

En este ejemplo, la prohibición de acumular antiguos baldíos opera como una medida para prevenir (no para eliminar, como en el ejemplo 1) la acumulación de tierras. 

La mayor parte de las tierras privadas existentes en Colombia fueron originalmente baldíos de la Nación. Sin embargo, en la mayoría de los predios es difícil trazar documentalmente el origen de la propiedad  hasta la primera adjudicación como baldío, y en muchos casos no se puede ir más atrás de sentencias de pertenencia y títulos de transferencia entre particulares.

Considerando solamente los baldíos adjudicados a partir de 1960, es posible identificar 503.191 predios con una extensión total de 19,3 millones de hectáreas.  Esto representa aproximadamente el 50 por ciento del área total de los predios rurales de propiedad privada.  En otras palabras, bajo la interpretación tradicional del inciso noveno del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, la aplicación estricta de la prohibición de acumular tierras originalmente baldías contribuye a reducir y prevenir la concentración de la propiedad en aproximadamente el 50 por ciento de las tierras de propiedad privada –aunque debe tenerse en cuenta que las cifras del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y del INCODER están sujetas a un amplio margen de error-. 

Implicaciones de la nueva interpretación

Planta termoeléctrica en Boyacá.
Foto: Diego Cambiaso

La interpretación legislativa que propone el Gobierno implica excluir del ámbito de aplicación del inciso noveno a los baldíos adjudicados antes de agosto de 1994, con lo cual se excluye de la prohibición a cerca de 14,3 millones de hectáreas y se aplica solo a cinco millones de hectáreas adjudicadas a partir de esa fecha. En otras palabras: el cambio de interpretación propuesto permite legitimar las acumulaciones de tierras que se hayan efectuado y las que se efectúen en el futuro sobre hectáreas adjudicadas antes de 1994.

Este cambio de interpretación es contrario al objetivo de eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad. También es contrario a la regla de interpretación establecida en la misma ley 160, en el parágrafo del artículo primero, según el cual: “Los fines que este artículo enumera servirán de guía para la reglamentación, interpretación y ejecución de la presente Ley.”

Remedios poco eficaces

De acuerdo con la ley 160 de 1994, los actos o contratos que conlleven acumulación de más de una UAF de tierras inicialmente baldías, se consideran nulos, pero la nulidad debe ser declarada mediante sentencia judicial. La actuación del INCODER, en estos casos, no puede ir más allá de presentar la demanda de nulidad y la sentencia del juez solo afecta a los privados intervinientes en la compraventa.

La mayor parte de las tierras privadas existentes en Colombia fueron originalmente baldíos de la Nación.

Si la sentencia declara la nulidad del contrato, la acumulación se deshace jurídicamente, pero nada impide que se mantenga de hecho. Las tierras permanecen en el ámbito privado y, por lo tanto, la desconcentración no significa que el Estado dispondrá de más tierras para redistribuir. No existe ninguna sanción contra la acumulación de tierras por encima de la UAF.

Por otra parte, la nulidad puede sanearse por prescripción extraordinaria, es decir, el contrato de compraventa adquiere validez al cabo de diez años si no hubo sentencia de nulidad.​

En suma: el cumplimiento de la prohibición de acumular tierras originalmente baldías contribuye a corregir y a prevenir la concentración de la propiedad, pero su incumplimiento es difícil de evitar y no se puede sancionar.  

Para salir del embrollo

La prohibición actual de acumular antiguos baldíos por encima de la UAF se aplica indistintamente a personas naturales y jurídicas. Si Pedro Pérez y Juan García, cada uno propietario de una UAF adjudicada inicialmente como baldío deciden conformar una sociedad agropecuaria, la sociedad no podrá poseer más de una UAF.

La asociación, en vez de ser una oportunidad para crecer, los obliga a limitar sus aportes individuales a media UAF para que la empresa no resulte violando la prohibición establecida en el famoso inciso noveno. La irracionalidad de esta medida induce a los inversionistas a inventarse mecanismos para eludir la prohibición.

Una manera de corregir esta irracionalidad sería permitir que las empresas agropecuarias y agroindustriales adquieran o controlen un número de UAF equivalente al número de socios residentes en el país, cuyos aportes individuales no sean inferiores al valor de una UAF. Una regla de este tipo estaría blindada contra la acumulación disfrazada a través de  Sociedades por  Acciones Simplificadas (S.A.S.) unipersonales.

Registro y productividad   

El proyecto del Gobierno contenía otras propuestas de gran trascendencia, cuyas implicaciones merecen ser analizadas y debatidas a fin de corregir y enriquecer el proyecto que será presentado al Congreso en marzo de 2014.

El cambio de interpretación propuesto permite legitimar las acumulaciones de tierras que se hayan efectuado y las que se efectúen en el futuro sobre hectáreas adjudicadas antes de 1994.

Uno de los puntos importantes es crear el Registro de Baldíos, el cual dará al INCODER un poderoso instrumento para planificar la adjudicación de baldíos y controlar su ocupación. Sin embargo, el registro voluntario a cargo de los ocupantes supone que los campesinos y colonos tienen total claridad sobre la naturaleza pública o privada de los predios que ocupan o explotan, lo cual no es cierto. En consecuencia, el registro de baldíos ocupados debe ser construido en el marco de un inventario más amplio que incluya las distintas formas de tenencia.

Otro componente central es la propuesta de condicionar el usufructo y posterior adjudicación de baldíos al desarrollo de proyectos productivos. Esta debe ser contrastada con las experiencias negativas que se han tenido con los proyectos productivos en otros procedimientos agrarios como el subsidio integral de tierras por convocatoria. Igualmente, la experiencia del INCODER ha demostrado que la titulación de baldíos es muy ineficiente si no se adelanta de forma coordinada con otros procedimientos agrarios como la clarificación de la propiedad, la recuperación de baldíos, la extinción de dominio.

En síntesis, no es conveniente plantear una reforma al régimen de baldíos pasando por alto las interrelaciones y sinergias con los demás procedimientos agrarios, los cuales también deben ser objeto de algunas reformas.

* Economista de la Universidad Nacional y candidato al Ph.D. de la Universidad de Boston. Ha sido asesor y funcionario del Ministerio de Agricultura, de la Secretaría de la Comunidad Andina y de la Cancillería, profesor de varias universidades y consultor en política de tierras.

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