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La reforma del poder local, clave para la democracia

Escrito por Jaime Castro
Jaime Castro

Jaime CastroLa descentralización, que tuvo un buen comienzo, hoy está en crisis por cuenta de las mafias políticas que se han apoderado de alcaldías y gobernaciones. El ex constituyente que muchos consideran "el padre de la descentralización" analiza las causas del fenómeno y propone cuatro reformas para ponerle coto.

Jaime Castro *

Primer impulso descentralizador

0089Desde mediados de los años ochenta, durante el gobierno del presidente Belisario Betancur, se puso en marcha un proceso de descentralización que dio origen a un nuevo municipio y a un nuevo departamento. Ese proceso se completó hace 20 años, con la promulgación de la Constitución de 1991. A partir de ese cambio institucional, los municipios y departamentos asumieron paulatinamente competencias que eran del resorte del gobierno nacional. 

Se dispuso que se ocuparan de los servicios de salud y educación y de la prestación de servicios públicos domiciliarios, el saneamiento básico, la recreación, la cultura y la atención a los sectores sociales menos favorecidos o vulnerables como la infancia, los discapacitados y la tercera edad, e incluso, se les dieron funciones económicas para que contribuyeran al crecimiento y a la generación de empleo. 

Alcaldías y gobernaciones comenzaron a recibir nuevos recursos a la par de las nuevas competencias. Los cambios en el sistema tributario les permitieron captar e incrementar los ingresos por cobro del impuesto predial, industria y comercio, el consumo de bebidas alcohólicas y al tabaco. Aumentaron también las que primero se llamaron transferencias y que hoy se conocen como participaciones en los ingresos corrientes de la Nación. 

De contera, el auge minero-energético disparó las regalías que durante los últimos veinte años crecieron de manera apreciable a favor de los municipios y de los departamentos productores. 

Con competencias y con recursos

Los nuevos municipios y departamentos que surgieron de este impulso descentralizador tienen recursos y competencias. Es más: tienen todo lo que se requiere. En muchos casos, la autonomía y los recursos están por encima del promedio regional latinoamericano. 

La descentralización arrancó y el proceso produjo resultados favorables en los primeros años. No se cumplieron todas las expectativas, pero la descentralización fue un viraje que cambió, para bien, el mapa político del país. 

Nuevas fuerzas irrumpieron en la contienda por el poder, entre ellas, movimientos cívicos y fuerzas contestatarias desde el interior de los partidos, que contribuyeron a ampliar la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas. 

Igualmente se registró aumento en la cobertura y mejoramiento de la calidad de los servicios públicos en las regiones. En su momento, evaluaciones del Banco Mundial y del Departamento Nacional de Planeación mostraron los beneficios del proceso. Los resultados en gestión y democratización del proceso político señalaron que la descentralización era el camino que había que seguir. 

¿En qué momento se jodió la descentralización? 

Pero entonces -parafraseando a Santiago Zabala, el famoso personaje de Una Conversación en la catedral– que se preguntó ¿en qué momento se jodió el Perú?, podemos preguntarnos ¿en qué momento se jodió la descentralización? Es imposible establecer el momento preciso a partir del cual la tendencia positiva comenzó a revertirse. El deterioro paulatino se puede atribuir a una acumulación de circunstancias desafortunadas. 

El hecho es que, con el paso del tiempo, el sistema entró en crisis y la otrora esperanzadora descentralización se tornó en sinónimo recurrente de malos manejos, politiquería, corrupción y malversación de recursos públicos. ¿Por qué se presentó este fenómeno? 

Básicamente porque no cambiamos las reglas de juego para acceder al poder a nivel local y regional, para ejercerlo y controlarlo. Las reglas se mantuvieron inmutables, dejando una rendija abierta por la que se colaron de nuevo los vicios del pasado. 

Inicialmente actores nuevos y tradicionales de la vida pública asumieron seriamente el manejo de municipios y departamentos, tratando de sacar el mejor provecho posible para la ciudadanía, pero con el paso de los años el buen sentido administrativo se fue pervirtiendo. 

Los mismos y otros, con las mismas

Los administradores locales le fueron encontrando el "pierde" al sistema y, como pasa con los acólitos cuando llevan mucho tiempo en la parroquia, le fueron perdiendo el respeto a lo sagrado. Así los viejos barones políticos encontraron la manera de volver a sus viejas prácticas y los nuevos, más temprano que tarde, se dejaron contaminar y empezaron a hacer lo mismo que hacían aquéllos a quienes criticaban y habían derrotado en las urnas. 

La descentralización se convirtió en el escenario donde se registran las mismas prácticas con nombres nuevos y con otros rostros. Más gráficamente: buen número de municipios y departamento cayeron en manos de grupos, de roscas, de camarillas políticas, que se tomaron el poder local y lo ejercieron como mafias

El uso y abuso del poder por parte de estas mafias tiene varios propósitos: 

  • En primer lugar, recuperar la ‘inversión' realizada en la campaña, acompañada de una fuerte tasa de retorno, con el agravante de ser más costosa cada vez.
  • Segundo, pagar servicios electorales a través de contratos, repartición burocrática, diversas partidas del presupuesto y el otorgamiento de licencias y permisos sobre el uso del suelo, a través de la modificación torcida de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT).
  • Y finalmente, se usa el poder regional para propiciar la perpetuación en el poder de dinastías políticas. El objetivo no es garantizar la sucesión para consolidar un proyecto político, sino para cubrirse la espalda, impedir que se destapen las ollas podridas y garantizar la impunidad de sus actos corruptos.

¿Y ahora qué?

Ha habido descentralización administrativa y fiscal. En comparación con el promedio de América Latina, el nivel de autonomía local y regional colombiano es amplio y quizás mayor que el de países federales como Argentina o Brasil.

Los males que aquejan a la descentralización no son administrativos, ni de recursos; son políticos. Este proceso no se acompañó del cambio necesario en las reglas de juego, que garantizara un efecto positivo en el largo plazo.

Por eso urge una reforma política a nivel local y departamental. Ese es el capítulo más importante -y largamente aplazado de cualquier reforma que aspire a cambiar en serio el manejo del poder en el ámbito nacional. No habrá reforma política nacional, si no se hacen cambios de fondo a la política local y regional.

Y esto es así, básicamente, porque la clase política nacional es producto de la dinámica local y no a la inversa. El 90 por ciento de los congresistas son el pináculo de una pirámide en cuya base están ediles, concejales, alcaldes, diputados y gobernadores. Entre más amplia sea esa base en municipios y departamentos, más arriba llega el nivel de incidencia de ese grupo político en el debate nacional.

Una reforma de la política regional debe tener como principal objetivo acabar con la endogamia política, que permite a una misma familia apoderarse de todos los niveles de representación. La ley ha de ser muy estricta en prohibir que esposas, hijos, padres, hermanos y socios de los congresistas sean candidatos a alcaldías y gobernaciones u ocupen cargos directivos en la administración pública.

Igualmente se debe impedir que familiares y allegados de los alcaldes y gobernadores aspiren a ser congresistas. En la última elección hubo al menos siete casos de esta naturaleza y por eso cursan demandas de pérdida de investidura en el Consejo de Estado.

Algunas propuestas 

  • Para hacer efectivo el bloqueo de estos vasos comunicantes entre lo local y lo nacional deberían establecerse impedimentos familiares. 
  • Gran parte de los votos de varios de los electos a cargos de representación nacional provienen de municipios y departamentos donde sus familiares ejercen el poder público. Ese poder de transferencia de votos es obviamente más efectivo en el caso de ciudades con más de cien mil votantes, donde fácilmente un hermano poderoso puede garantizarle a un candidato veinte o treinta mil votos: el ‘case' necesario para entrar en la asignación de curules en el Senado o en la Cámara. 
  • También se han de considerar normas de discriminación activa, positiva, a favor de algunos sectores sociales que son muy importantes en la vida política local, como las mujeres y los jóvenes. Esa sería una gran decisión que apuntaría al corazón de la renovación de la política local.
  • Una tercera decisión tendría que ver con poner un umbral a la elección de alcaldes y gobernadores para que sea válida. Así como se requiere alcanzar un umbral para una consulta popular, para un referendo, igualmente resulta inconcebible que un alcalde o un gobernador sean electos con el 15 por ciento de la población electoral. Debe haber un mínimo que garantice la legitimidad o de lo contrario repetir la elección sin los mismos candidatos.
  • La cuarta reforma sería la eliminación de las llamadas votaciones atípicas que en el último mandato pusieron en vilo la gobernabilidad de los departamentos de Bolívar, Valle del Cauca y Magdalena. En la última elección de este tipo, en Bolívar, apenas el 10 por ciento de la población eligió a un gobernador para 14 meses.

La elección atípica en el Valle, por ejemplo, está suspendida con mucho malabar jurídico. Sería más loable y efectivo impulsar una norma que determine que toda elección debe ser para cuatro años y no para lo que resta del período. 

Las elecciones para alcaldes no tienen por qué coincidir en todo el país. Así se les dificultaría a las mafias políticas el maridaje que montan desde la misma elección. Es mejor tener varios municipios con período atípico que seguir en el tortuoso camino de las elecciones atípicas, poco concurridas y para períodos en los que es imposible desarrollar un plan de gobierno serio.

Ahora que el gobierno nacional ventila una propuesta para actualizar el impuesto predial y mejorar los recursos de los municipios, valdría considerar que aumentar los ingresos de los que disponen las administraciones locales puede terminar en otra decepción. Si no hay cambios en las reglas para acceder al poder, los que hoy malversan poquito, mañana comenzarán a malversar mucho más.

El hábitat donde nace la clase política es la provincia. Por eso los congresistas van a pelearse a dentelladas las alcaldías y las gobernaciones, y las curules de asambleas y concejos. En las elecciones de octubre está en juego un botín.

Lo triste es que será muy difícil recuperarlo para la democracia mientras la reforma política de fondo siga pendiente.

* Abogado, ex ministro de Estado y ex alcalde de Bogotá.

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