La reforma del contencioso-administrativo: un balance poco alentador - Razón Pública
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La reforma del contencioso-administrativo: un balance poco alentador

Escrito por Mónica Pedroza
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Mónica PedrozaCarlos LasprillaAnte la lentitud, congestión y sobrecostos de esta justicia dedicada a controlar la Administración Pública, se expidió un nuevo Código Procesal cuyos buenos efectos no se han visto. ¿Qué ha pasado? 

Mónica Pedroza Garcés* – Carlos José Lasprilla Villalobos**

La reforma

La jurisdicción contencioso administrativa se especializa en ejercer el control de legalidad sobre los actos de la Administración Pública, así como de garantizar los derechos de los ciudadanos afectados por ésta.

Sin duda, la jurisdicción se ha enfrentado a grandes retos, el principal de los cuales es la congestión. Los diferentes diagnósticos coinciden en que la tardanza en proferir sentencias  se debe a una sumatoria de factores, entre los cuales se cuentan el excesivo formalismo y la gran cantidad de procesos sobre acciones constitucionales.

Con la intención de superar estos y otros inconvenientes, mediante la Ley 1437 de 2011 se adoptó un nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPAyCA).

Juzgados de Medellín.
Foto: ElAlispruz

Evaluación rigurosa

Para verificar la efectividad de la reforma y el cumplimiento de sus objetivos, la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ) puso en marcha un Observatorio especializado -primero bajo el auspicio de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y ahora por su propia cuenta. El Observatorio es un instrumento técnico para seguir de manera continua y sistemática la aplicación del Código y el plan de descongestión y para hacer las recomendaciones de política pública pertinentes.

El Observatorio se basa en un conjunto de parámetros rigurosos para identificar las principales necesidades legislativas (como la garantía de la tutela judicial, la disminución de los litigios, una mayor celeridad al evacuar los procesos y la reducción de su impacto fiscal) mediante indicadores que permiten evaluar los avances o lagunas. Así se identifican las oportunidades, riesgos y dificultades que enfrenta la aplicación del nuevo Código. 

El Observatorio ha producido dos informes de seguimiento sobre el Plan Especial de Descongestión, y dos más sobre la aplicación del nuevo régimen procesal, los cuales se han  divulgado a través de varios encuentros académicos y están disponibles en su página web.

No disminuyen los pleitos

Con la reforma no se ha logrado reducir la frecuencia de los litigios, pues no han tenido efecto los instrumentos para que los derechos ciudadanos sean reconocidos por la Administración Pública sin mediación judicial o para que, en su defecto, se llegue a la conciliación extrajudicial a través de  la Procuraduría General de la Nación (PGN).

Si bien el ingreso de procesos nuevos en primera instancia durante el primer año de vigencia del nuevo régimen es inferior al volumen histórico, esta disminución no responde a un mejor comportamiento de la Administración Pública o a mayores tasas de conciliación, ni es producto de la aplicación obligatoria de la jurisprudencia en este campo. Más bien, el fenómeno se debe a situaciones coyunturales como el paro judicial de 2012 y a que los abogados radicaron las demandas antes de la entrada en vigencia de la norma en cuestión.

Del primer al segundo semestre de vigencia de esta norma se ha visto crecer la demanda de manera importante, y es previsible que en el segundo año los volúmenes alcancen máximos históricos. Esto es preocupante si se tiene en cuenta que la cantidad de procesos asignados a la vía oral (en lugar de la escrita) sigue siendo deficiente y que muchos funcionarios de la rama tienen empleos provisionales.

En todo el país la carga promedio de los jueces administrativos ascendió a 414 procesos, mientras que la de los Tribunales Administrativos pasó a 264, y algunos circuitos presentan cargas aún más elevadas.

Palacio de Justicia en Bogotá.
Foto: ElAlispruz

Ni unificación de  jurisprudencia ni arreglos extrajudiciales

Una de las principales causas de esta situación es la ausencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado, pues no han sido identificadas, ni son fácilmente consultables, a pesar de ser el eje de la reforma legal de 2011.

En efecto, hasta el momento no ha sido resuelto ningún recurso extraordinario de unificación jurisprudencial de los 6 en trámite, ni ninguno de los recursos de extensión jurisprudencial, de los 928 que habían ingresado hasta el 30 de junio de 2013. Tampoco hay coherencia entre las decisiones dentro de esta jurisdicción, ni entre las distintas Cortes ni entre las propias secciones del Consejo de Estado.

Por su parte la tasa de éxito de la conciliación extrajudicial no supera el 7 por ciento y la no aprobación por parte de los jueces llega al 50 por ciento, es decir, de cada 100 procesos, solo en 7 se concilia y únicamente la mitad de estos superan el control de legalidad.

Ni se condena a los funcionarios ni hay agilidad procesal

El reembolso de las sumas pagadas por el erario mediante la llamada “acción de repetición” contra el funcionario responsable de los hechos no ha servido para disuadir su comportamiento antijurídico, pues aunque se presentan más demandas de esta naturaleza, la mayoría culmina en absolución, inadmisiones o rechazos, lo que de paso afecta el objetivo de reducir el impacto fiscal.

Con la reforma no se ha logrado reducir la frecuencia de los litigios, pues no han tenido efecto los instrumentos para que los derechos ciudadanos sean reconocidos por la Administración Pública sin mediación judicial

El conocimiento de los procesos orales es deficiente, los despachos no son adecuados  para este tipo de juicios ni dan abasto para atender la cantidad de negocios.

No se han utilizado suficientemente las salidas tempranas y es evidente el riesgo de  dilación de los procesos, pues a medida que la frecuencia y el número de audiencias aumenten, también será mayor el número de audiencias que se aplacen.

Como las acciones de tutela no pueden ser remitidas a los jueces de descongestión, la carga se reubicó exclusivamente en los de oralidad y la reforma al sistema de notificaciones introducida por el Artículo 612 del Código General del Proceso agregó mayores costos y tiempos (hasta 3 meses) a la fase inicial del proceso.

Sigue la vena rota

La disminución del impacto fiscal debe alcanzarse revisando los criterios para liquidar las obligaciones del Estado, habida cuenta de que las sumas fijadas por la Rama Judicial resultan, la mayoría de las veces, excesivas, y por ende estimulan las nuevas reclamaciones judiciales.

Para eso se necesita una reforma legal que precise los criterios para determinar la existencia de daños indemnizables, su cuantificación y el techo para su indemnización. En este sentido, tanto las bases legales como la jurisprudencia del Consejo de Estado merecen revisión, pues de otro modo los esfuerzos para contener el impacto fiscal resultarían  infructuosos.

De cada 100 procesos, solo en 7 se concilia y únicamente la mitad de estos superan el control de legalidad. 

El incidente de impacto fiscal, como mecanismo para garantizar la sostenibilidad de las entidades, está apenas acabando de ser regulado, pero ya se advierten serios reparos de inconstitucionalidad contra el proyecto de ley.

También vale destacar el esfuerzo de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) y de la PGN para diagnosticar las amenazas a la sostenibilidad fiscal, para mejorar las tasas de conciliación y para identificar los 25 procesos más costosos para la Nación (grandes), acciones estas que demuestran la voluntad de cooperación interinstitucional.

Si bien el pasivo contingente ha decrecido por el pago de deudas atrasadas (incluidas las derivadas del INCORA), hoy no es posible disponer de recursos para el pago de conciliaciones es decir, de convenios extrajudiciales.

A esto se agrega que el Fondo de Contingencias Litigiosas no ha sido reglamentado por el Ministerio de Hacienda, lo cual dificulta el pago de contingencias y la evacuación de los procesos de la Rama.

Progresos

No obstante lo anterior, es preciso destacar que los jueces y Tribunales Administrativos han demostrado apertura al cambio cultural, una mejor disposición y una apropiación creciente de las nuevas reglas, de modo que los resultados deficientes no puede endilgarse solo a los funcionarios judiciales.

Estos han llevado a cabo esfuerzos creativos para garantizar el éxito del nuevo régimen, a pesar de las limitaciones normativas, de infraestructura y a la creciente carga de trabajo.

En conclusión, si bien el Observatorio identifica progresos, es evidente lo mucho que falta por hacer.    Existen amenazas que de no ser atendidas oportunamente, pueden llevarnos al mismo estado de cosas que la reforma trató de corregir.

 

*Corporación Excelencia en la Justicia

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