A la reforma al sistema de control fiscal le hace falta un debate para ser aprobada. ¿Servirá para mejorar la gestión de la Contraloría?
Sandra Morelli*
A un paso de hacerse realidad
El 27 de agosto, la reforma del sistema de control fiscal presentada por el contralor Carlos Felipe Córdoba comenzó el séptimo de ocho debates que debe superar en el Congreso para convertirse en acto legislativo.
Aunque está cerca de hacerse realidad, el proyecto no ha estado exento de polémicas: según los más críticos, la reforma podría darle poderes de coadministración a la Contraloría, y no acabaría con el clientelismo y la corrupción.
Sin embargo, para entender el proyecto es preciso entender por qué se presentó la reforma, y cuál es su alcance real.
La reforma de 2011
La Ley 1474 de 2011 reformó el control fiscal en Colombia. Dicha reforma creó las contralorías delegadas anticorrupción, gracias a las cuales se conocieron casos como el de la vía Bogota-Girardot, el de la fase 3 de Transmilenio, el del túnel de La Línea y el de Saludcoop.
La reforma también creó una Contraloría delegada para el control de las regalías en tiempo real. El objetivo era aprender de experiencias pasadas: por ejemplo, el seguimiento a los recursos destinados para atender a los damnificados por la ola invernal de 2010 permitió que la ejecución presupuestal fuera del 97 por ciento. La reforma buscaba repetir experiencias similares.
Esa misma ley encargó las contralorías departamentales a una sala de tres contralores, cuya función era tomar, por mayoría, las principales decisiones administrativas y misionales. Además, se creó una unidad internacional para buscar en el exterior activos obtenidos mediante daño fiscal, y se creó la unidad de aseguramiento tecnológico para conservar y procesar el material probatorio de carácter digital.
Pero lo más importante de esa norma fue introducir la oralidad en el juicio fiscal y determinar el alcance de las funciones de policía judicial.
Es apenas entendible que el actual contralor quiera contar con una reforma constitucional y un aval político.
Después de esa reforma, la Contraloría emitió advertencias para prevenir un daño fiscal de cuarenta billones de pesos en total. Y se debe precisar que la reforma no implicó un peso más de presupuesto, pues el dinero se reasignó.
Sin embargo, las críticas y reacciones negativas provinieron de las mismas instituciones del Estado: algunas entidades llegaron a afirmar que la gestión de la Contraloría era arbitraria, y que el Estado estaba paralizado y la economía en crisis debido a las condenas fiscales —como si fuera indebido exigir que el gasto público fuera eficaz, económico y transparente—.
Foto: Función Pública |
Pero el asunto fue más allá. El Fiscal General de la Nación en esa época, fastidiado por los resultados del control fiscal y la afectación a sus propios intereses, decidió perseguir a quienes consideró “responsables”:
- Judicializó a los investigadores de la Contraloría, alegando que ellos no tenían funciones de policía judicial;
- De común acuerdo con el Presidente de la República, creó un fuero de intangibilidad fiscal y disciplinaria, avalado por juristas como Gustavo Malo y Leónidas Bustos, que hoy responden ante la justicia;
- E incluso determinó que la Contraloría había abandonado su sede, no sin antes acusarme penalmente por varias conductas.
Después vino la calma: se anunció que el detrimento patrimonial por el escándalo de la refinería de Cartagena (Reficar) había sido de ocho billones de pesos, pero al imputar la responsabilidad fiscal, el monto se redujo considerablemente. Y en el caso Odebrecht se guardó silencio, como si esas millonarias coimas no se hubieran traducido en sobrecostos injustificables. Hoy, Colombia está sumida en la corrupción.
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La nueva reforma
Dada la experiencia de la reforma de 2011, es apenas entendible que el actual contralor quiera contar con una reforma constitucional y un aval político para llevar a cabo su labor.
Por eso importa mencionar los principales puntos de la nueva reforma y precisar su verdadero alcance.
Funciones de policía judicial
Algunos han expresado su preocupación por las funciones de policía judicial que se otorgarían a la Contraloría.
Sin embargo, debe aclararse que esta entidad siempre ha tenido esa función, que ha sido desarrollada en la Ley 1474 de 2011 y ratificada por la Corte Constitucional, en el entendido de que se limita al ámbito de competencia de la Contraloría.
Sin embargo, dado que existen normas que afirman que la Fiscalía es la única autoridad con funciones de policía judicial, es necesario que la reforma aclare este punto.
Control preventivo y concomitante
El contralor Carlos Felipe Córdoba ha reiterado que la reforma no otorga a la Contraloría la posibilidad de ejercer un control previo, sino un control preventivo y concomitante. En la práctica, eso quiere decir que la Contraloría no podría coadministrar, sino advertir lo que debe corregirse.
La experiencia ha mostrado que el control en tiempo real es posible, y eso significa ejercer un control apenas se produce una conducta vigilada, y no uno, dos o tres años después. Por eso, no se puede satanizar la propuesta sin más ni más. Sin embargo, sí debe acotarse y precisarse adecuadamente.
Para evitar que el control preventivo se vuelva una forma de coadministración, el texto constitucional debe establecer (1) que su ejercicio será excepcional; (2) que deberá estar autorizado por el contralor general y (3) que constituirá una opinión no vinculante, que no será indicio en contra en un futuro juicio fiscal que se adelante por la misma actuación.
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Las contralorías departamentales
Mientras que la reforma avanzaba, se hacía público un escándalo de corrupción en la Contraloría de Antioquia, que hoy tiene implicados al ex contralor Sergio Zuluaga y a otras nueve personas. Zuluaga ya había protagonizado otro escándalo de corrupción, pues —junto con la ex auditora Laura Marulanda y el ex fiscal Montealegre— se había hecho una liposucción en un hospital público, con recursos públicos.
Mientras que la reforma avanzaba, se hacía público un escándalo de corrupción en la Contraloría de Antioquia.
Ese ejemplo muestra lo que muchas personas han advertido recientemente: que las contralorías departamentales deben ser reguladas o eliminadas para evitar la corrupción. Sin embargo, las soluciones que trae el proyecto riñen con el principio de autonomía de las entidades territoriales, que deben darse sus propias normas, elegir sus propias autoridades y darse sus propios presupuestos. Dichos presupuestos deben estar sometidos a un control territorial, y no nacional.
La elección de contralores
La reforma también prevé:
- Que todos los aspirantes a contralor se inscriban ante la universidad que realiza los exámenes de conocimiento;
- Que se haga una evaluación oral ante un comité de notables ajenos a la misma universidad, para que de allí resulte un listado;
- Que los tribunales superiores, tribunales conteciosos y consejos seccionales escogan sendas ternas para ser enviadas a la asamblea o concejo distrital;
- Que la asamblea o el concejo elijan una tríada de contralores departamentales o distritrales, que conformen una sala rectora.
Foto: Política de tratamiento de datos personales |
Se trata de un procedimiento complejo. Pero, a grandes males, grandes remedios. En suma, el anterior es un mecanismo para fraccionar la postulación y elección de los contralores, de modo que participen varios actores y, por lo tanto, que se cree un sistema de pesos y contrapesos.
Adicionalmente, se propone que los contralores rindan cuentas trimestrales ante la corporación judicial que los postuló. Dicha corporación judicial puede suspenderlos mientras que la Fiscalía, la Contraloría o la Procuraduría investigan su conducta, ante una eventual comisión de algún delito o falta.
La no rendición de cuentas será causal de mala conducta, al igual que la omisión de denuncia. Por esta vía, el postulante asume una mayor responsabilidad con la decisión que adopte.
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Por útimo, dos preguntas:
- ¿Las contralorías departamentales deberían tener más presupuesto? Sería conveniente ligar su incremento a los resultados de efectiva recuperación efectiva.
- ¿Y para qué la auditoría? Para eliminar las contralorías departamentales, de ser necesario.
* Excontralora general de la Nación, miembro fundador de Situaciones Jurídicas Complejas, Estrategias Globales, y docente invitada en las universidades Luiss de Roma y Degli Studi di Bologna.
