Un resumen exacto y un balance preciso de lo bueno y lo malo del proyecto que presentó el gobierno –más las cosas importantes que se quedaron entre el tintero-.
Jorge Iván Cuervo R*
Altas expectativas
Como casi todos sus antecesores, el gobierno de Iván Duque llegó con una reforma a la justicia debajo del brazo.
El presidente Santos intentó reformar la justicia en dos ocasiones, en la primera oporunidad tuvo que ser objetada por él luego de que el Congreso introdujera a última hora disposiciones de dudosa ética y, en segunda oportunidad, la Corte constitucional declaró inconstitucional buena parte de los temas de justicia contenidos en la llamada reforma de «Equilibrio de Poderes», especialmente en lo relacionado con gobierno y administración judicial (Sengtencia C-285 DE 2016).
Ante estas dos frustaciones, la posible reforma a la justicia de Duque había creado altes expectativas debido al nombramiento de una ministra tan bien calificada: durante muchos años Gloria María Borrero fue directora ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia, y conoce en profundidad los problemas del sector.
No hay consenso
 Acción de tutela. Foto: Defensoría del Pueblo |
Probablemente el principal motivo de fracaso de las reformas anteriores haya sido la falta de consenso, tanto en lo político como en lo jurídico.
No es nada fácil poner de acuerdo a tantos actores con posiciones tan diferentes: el Gobierno, los jueces, magistrados y funcionarios judiciales y hasta las organizaciones sindicales, que tienen poder de veto sobre las reformas que afecten los intereses de sus afiliados.
El gobierno de Duque ha dicho que la reforma se presenta después de “conversar” con distintos actores n el seno de la llamada Comisión Interinstitucional de la rama judicial. Pero solo Germán Bula, el presidente del Consejo de Estado, ha dicho estar de acuerdo con los temas esenciales y el enfoque del proyecto de Acto Legislativo. El presidente de la Corte Suprema de Justicia, José Luis Barceló, ha manifestado algunas inquietudes, y las organizaciones sindicales de jueces se declararon en estado de alerta sobre las posibles restricciones a la acción de tutela. No creo que se pueda hablar de un proyecto que represente un consenso de las tres ramas del poder público.
No hemos reflexionado lo suficiente sobre la conveniencia de entregar todas esas facultades al Congreso.
Por su parte el partido Cambio Radical presentó su propio proyecto de reforma, así que tampoco puede hablarse de consenso en el sistema político.
Hasta el momento no se ha producido ningún diálogo con la academia, así que lo del consenso está por verse y, seguramente, durante el trámite de la reforma empezarán a verse las distintas posturas, y el Gobierno tendrá que escoger los puntos que considere más importantes, porque es muy probable que no pueda aprobarlos todos.
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Los ejes de la reforma
El Gobierno ha señalado que los ejes de la reforma son tres:
- Probidad e integridad en la administración de justicia;
- Eficiencia, eficacia y calidad de la justicia, y
- Seguridad jurídica
Hubiera sido interesante que el proyecto incluyera un marco de análisis donde se hubiera explicado cuáles medidas ayudarían a cuál propósito, cuáles de ellas implicaran cambios en la Constitución, cuáles a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, cuáles a los códigos de procedimiento y cuáles suponen solo modificar las prácticas en materia de gerencia judicial y cultura de litigio, además soportado con cifras, las cuales brillan por su ausencia en la exposición de motivos. ¿Cómo justificar medidas de descongestión sin análisis de cifras en cada una de las jurisdicciones, especialidades y ciudades?
Igual, también hubiera sido oportuna una reflexión sobre la crisis de ética y de credibilidad por la que atraviesa la administración de justicia, en temas como el «cartel de la Toga» o el caso Pretelt, que hubieran exigido medidas más intensas y no pañitos de agua tibia como los que se ven en el proyecto.
Una reforma a la justicia generalmente implica cambios en el diseño institucional de la rama judicial, y esos cambios no siempre inciden de manera directa sobre el funcionamiento de la administración de justicia. Por eso hubiera sido deseable que estas relaciones se hubieran aclarado en la exposición de motivos del proyecto para evitar que parezca una colcha de retazos sin coherencia interna.
Lo bueno
1. Supresión de las funciones electorales de las Altas Cortes
Esta modificación (que exceptúa a la Corte Suprema respecto de la elección del Fiscal General) recoge bien la idea más o menos generalizada de que las funciones electorales contribuyen a la politización de la justicia y al aumento del clientelismo.
Sin embargo no hemos reflexionado lo suficiente sobre la conveniencia de entregar todas esas facultades al Congreso. ¿No será también una forma de entregarle casi todo el control del Estado a una clase política? ¿No pondrá eso en riesgo el equilibrio institucional que necesita todo Estado de derecho?
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2. Restablecimiento de la confianza en la justicia
Los cambios en el régimen de mayorías y quórum para tomar decisiones en las Altas Cortes, la posibilidad de suspender magistrados, así como el aumento de inhabilidades y la exigencia de más años de experiencia buscan restablecer la confianza en los tribunales judiciales, pero son medidas superficiales para la crisis de credibilidad de las Altas Cortes.
La reforma se concentra en los temas de mayor visibilidad mediática, los que más incomodan a la opinión pública.
El poder judicial es la rama del Estado con menos espíritu de rendición de cuentas ante la opinión pública, y estas medidas de alguna manera contribuyen a mejorar en este aspecto, pero había que pensar en medidas más audaces.
3. Creación de nuevos organismos
La reforma propone darle rango constitucional a la Comisión Interinstitucional creada por la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, que está integrada por los presidentes de las Cortes, el Fiscal General y representantes de los trabajadores de la rama. También se propone crear una nueva instancia para este organismo: la Dirección General de la Rama Judicial, conformada por un Consejo Directivo y un gerente. Esta nueva entidad atendería los problemas que ocasionó la sentencia de la Corte Constitucional C-285 de 2016 que revivió de manera parcial el Consejo Superior de la Judicatura por considerar que esta medida había excedido los poderes del Congreso.
Pero constitucionalizar la Comisión Interinstitucional no parece una buena medida en tanto restaría flexibilidad y eficacia a este organismo, que de por sí ya tiene problemas de representatividad o no presencia de actores importantes como magistrados de tribunales y jueces.
Tampoco es conveniente que el Fiscal haga parte del órgano de gobierno de la rama judicial. Una cosa es una comisión interinstitucional para coordinar acciones entre los distintos entes, y otra distinta es un órgano de gobierno.
Además de lo anterior, el proyecto propone crear la Comisión de Carrera Judicial, para que este asunto no quede en manos del órgano de gobierno judicial. Pero será necesario complementar esa medida con la propuesta de Cambio Radical de crear el Colegio Nacional de Abogados.
4. Límites a la labor judicial
También parecen buenas las medidas de que
- Los jueces de control de garantías puedan dictar sentencia de fondo en casos de aceptación de cargos, si bien esto debe ser debatido con los distintos actores del proceso penal porque algunos penalistas la consideran una medida inconveniente.
- Las Cortes solo puedan comunicar sus sentencias con el texto definitivo, y no con “comunicados de prensa” sin mayor contenido jurídico, como sucede hoy.
5. Financiamiento asegurado para la rama judicial
Por último, la reforma fija una tasa mínima de crecimiento del presupuesto de la rama judicial, que el Congreso deberá respetar. Aunque la medida es positiva, esa inflexibilidad puede resultar complicada en “épocas de vacas flacas”.
Lo malo
 Discurso de Iván Duque sobre la reforma a la justicia. Foto: Presidencia de la República |
1. Requisitos y restricciones innecesarias
La reforma establece que, después de dejar el cargo, los magistrados de las Altas Cortes no puedan litigar ante su propia jurisdicción o presentarse a un cargo de elección popular por un término de cuatro años, lo cual parece excesivo e innecesario.
Por lo menos, se esperaba que esta no fuera otra reforma política a la justicia.
También se añade un requisito para ser magistrado de una Alta Corte: haber sido juez o magistrado durante cinco al menos. Aunque tener jueces mejor preparados parecería ser un buen filtro, la medida refuerza la endogamia de la rama judicial e impide la llegada de litigantes y académicos que pueden enriquecer el sector.
2. ¿Fiscal general de bolsillo?
Tampoco convendría que el presidente de la República designe al Fiscal General cuando la Corte Suprema no presente la terna en el plazo de un mes. Dados los bloqueos institucionales —que incluso pueden ser inducidos— esto llevaría en la práctica a que el Fiscal siempre sea elegido por el presidente, lo cual afectaría la autonomía e independencia que el propio proyecto de Acto Legislativo ratifica como atributos de la rama judicial.
3. Restricciones a la acción de tutela
Se restringe la tutela en términos de quién puede presentarla, dónde puede hacerlo y hasta cuándo puede hacerlo. Además, se establece que una ley reglamentará las tutelas contra providencias judiciales, cosa que ya ha sido plenamente regulada por la jurisprudencia.
4. Una vez más se introduce la posibilidad de que abogados litigantes o notarios puedan ejercer funciones judiciales. Esa es una medida inconveniente de privatización de la justicia que no resolverá los problemas de congestión judicial y sí traerá muchos conflictos de interés.
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5.Faltan temas importantes
La reforma se concentra en los temas de mayor visibilidad mediática, los que más incomodan a la opinión pública y a la cúpula de la administración de justicia, pero olvida o aplaza aquellos temas que afectan directamente a los ciudadanos:
- el difícil acceso
- la congestión judicial
- la mora en los trámites
- la efectividad insuficiente de las sentencias
- la desequilibrada oferta judicial en el territorio
Para alguien como la ministra Borrero, que viene de conocer en profundidad los problemas de la justicia, se esperaba mucho más. Por lo menos, se esperaba que esta no fuera otra reforma política a la justicia.
* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.
