No se sabe cuántos votos serían necesarios para aprobar el referendo que autoriza la segunda reelección del Presidente Uribe, y esto podría dar origen a un problema muy difícil, advierte el ex Constituyente y experto en temas electorales.
Armando Novoa García *
La democracia participativa está de moda
Se tramitan tres iniciativas populares de referendo constitucional. La primera para la reelección presidencial, la segunda sobre el tema del agua, la tercera para instaurar la cadena perpetua a los violadores de menores. Esto significa que, muy posiblemente, en el segundo semestre de este año el pueblo será convocado para pronunciarse sobre varias reformas a la Constitución.
Sin embargo se ha prestado muy poca atención a ciertas condiciones necesarias para adelantar esas iniciativas de manera adecuada. Una de ellos es el censo electoral.
La controversia sobre el censo electoral actual
El artículo 378 de la Constitución establece que para aprobar un referendo se requiere una participación superior a la cuarta parte de los ciudadanos que integran el censo electoral y que de ellos más de la mitad voten a favor. En la actualidad el cuerpo de ciudadanos habilitados para votar es de 29.317.778[1]. Esto significa que para aprobar cualquiera de las tres convocatorias al referendo constitucional se necesita la participación de por lo menos 7.329.444 sufragantes (25%) y que, en cada uno, al menos 3.664.723 voten por el sí.
Lograr la participación de cerca de siete millones y medio de votantes no es una tarea sencilla. Por esta razón, los defensores de uno de los referendos, el de la reelección presidencial, reclaman la depuración inmediata del censo electoral[2].
En la misma dirección, el Ministro del Interior dijo que el gobierno hará todo lo necesario para depurar el censo: "Es impresionante la cifra que dan sobre cerca de siete millones de cédulas que no tienen información cierta y no hay cruce actualizado de Fuerzas Militares y Policías"[3].
Citado al Congreso, el Registrador dio a conocer que se encuentran por excluir entre un millón y un millón y medio de cédulas, es decir, alrededor del 4% del censo electoral[4]. De llegar a depurarse el censo en ese porcentaje, el umbral disminuiría en cerca de 400.000 personas. Como consecuencia, la aprobación del referendo reeleccionista sería menos gravosa.
El tema del censo electoral merece pues una mirada algo más cuidadosa.
¿Qué es el censo electoral?
El censo electoral se define como el total de ciudadanos, titulares de cédulas de ciudadanía, habilitados para votar, que se encuentren inscritos en algún puesto de votación.
A diferencia de lo que ocurre con las elecciones ordinarias, donde no se exigen porcentajes de participación electoral para la escogencia de los elegidos, en la democracia participativa existen unos umbrales mínimos para poder activar sus diferentes mecanismos (artículo 103 de la Constitución Política) y para aprobar las iniciativas que se tramiten por esta vía. El cinco por ciento para presentar proyectos de acto legislativo (art. 375 C.P.). La tercera parte del censo para aprobar la convocatoria a una asamblea constituyente (art. 376). La cuarta parte para derogar reformas adoptadas por el Congreso sobre derechos fundamentales (art. 377) y también la cuarta parte del censo cuando se trate, como en este caso, de un referendo constitucional (art. 378).
El censo electoral: instrumento de la democracia participativa
El censo se concreta en una base de datos que incluye el universo de ciudadanos cedulados que pueden participar en cualquiera de los mecanismos de participación (art. 103 CP). Este censo es pues fundamental para el ejercicio de la democracia participativa. Como sostiene la Corte Constitucional, se trata de una herramienta tecnológica esencial para su adecuado funcionamiento[5].
El censo es necesario para que los partidos y las autoridades electorales puedan planear, organizar y llevar a cabo tales certámenes.
Existe una relación directa entre la fijación del censo electoral y el ejercicio de los derechos políticos por parte de los ciudadanos. Determinar adecuadamente el censo electoral, y evitar sus distorsiones, es un requisito consustancial al ejercicio de los mecanismos de participación. Y también porque un censo electoral no actualizado puede estimular prácticas de fraude electoral, como la suplantación de los sufragantes inscritos.
¿Cómo se determina el censo electoral?
El procedimiento para fijar el censo electoral se encuentra establecido en el Código Electoral (decreto 2241 de 1986) y en las normas y reglamentos que lo complementan (ley 6ª. de 1990).
El censo resulta de varias operaciones simultáneas que debe llevar a cabo la Registraduría:
- En primer lugar se incluyen las cédulas de ciudadanía que integraban el censo electoral anterior y las que posteriormente han sido expedidas por primera vez o se inscribieron luego de esa fecha.
- En segundo lugar, el censo electoral debe depurarse mediante la exclusión de las cédulas de varios grupos de personas: de las fallecidas, con base en el registro civil de defunción que reposa en las Notarías; de quienes fueran privados de sus derechos políticos; de los miembros uniformados de la fuerza pública; de aquellas personas que hubieran renunciado a la nacionalidad colombiana; y las que correspondan a falsa identidad o suplantación.
- – En tercer lugar, el censo se alimenta de las cédulas que deben ser reincorporadas en el registro de los votantes: miembros de las fuerzas armadas que han dejado de pertenecer a ella; de quienes ya no se encuentran interdictos; las cédulas expedidas por primera vez al cumplir 18 años, y las personas que adquieren la nacionalidad colombiana.
Sobre la base de todo lo anterior, la Registraduría debe elaborar las listas definitivas de votantes que se distribuyen en las diferentes mesas de votación, y a partir de las cuales se organiza el certamen participativo.
Esto significa que el censo electoral no es un dato estático, pues al tiempo que crece y se renueva con la expedición de nuevas cédulas y la reincorporación de otras, también decrece y se depura por las causales que contempla la misma ley[6].
A partir de la información que en su momento suministre la Registraduría, el Consejo Nacional Electoral establece el umbral de participación y el número de votos mínimos que deben obtener las preguntas que se formulen al sufragante. La ley ordena suspender la elaboración de cédulas durante los cuatro meses anteriores al certamen electoral o participativo. El acto que fija el censo es un documento público que tiene las características de un acto administrativo.
Las dificultades actuales: los muertos que siguen vivos…
En el debate que se adelantó al Registrador en el Senado se señalaron algunas de las dificultades para actualizar el censo electoral:
1. El funcionario indicó que es necesario dar de baja a "al menos 1.500.000 muertos" que todavía aparecen en los listados de la Registraduría. Se alega que las Notarías no remiten oportunamente los registros de defunción a esa entidad.
2. También mencionó la "falta de recursos" de la entidad a su cargo, faltante que se calcula en cerca de 50.000 millones de pesos. Para este año, el Registrador proyecta que sólo se podrá depurar el 25% de los fallecidos, esto es, alrededor de 400.000 cédulas.
En opinión del funcionario, "no dar de baja estas cédulas facilita el fraude electoral". Y en todo caso quedaría una sombra de duda sobre el tamaño mismo del censo electoral, sobre las cerca de 1.100.000 personas difuntas que aún figurarían en el censo.
3. Por otra parte, y no menos problemático, el Registrador añadió que existe una investigación disciplinaria contra algunos funcionarios de ese organismo por entregar información bajo reserva a los promotores del referendo reeleccionista.
4. Tampoco hay completa claridad sobre dos grandes fuentes de aumento en el volumen del censo electoral. Primera, el crecimiento del censo poblacional – que no necesariamente es concordante con el censo electoral, aunque debía serlo, – de cerca de un millón de personas, entre los dos momentos de referencia. Segunda – y más debatible todavía- la inclusión de los colombianos que viven fuera del país y que se estiman en cerca de 2 millones de personas.
Los errores en una y otra dirección tienden a compensarse mutuamente, de manera que el cruce entre la depuración de cédulas de los muertos y la incorporación de las que no se encuentran incluidas llevaría a un resultado de suma cero, es decir, a un censo electoral no muy diferente del que actualmente existe. Pero esto no quita el hecho de que quede un margen muy amplio – de hasta unos 3 millones de cédulas- para que haya disputas entre uno y otro bando.
Una legislación inadecuada
Además de la cuestión de las cifras existen otros problemas de fondo.
Los procesos participativos se encuentran regulados por un Código Electoral obsoleto, diseñado a la medida del bipartidismo de mediados del siglo XX y de una sociedad excluyente. El Código no regula en forma sistemática el régimen de fijación del censo electoral, ni establece unas reglas precisas para los eventos participativos. Esta situación es aún más delicada ante la negativa del Congreso a actualizar esa normatividad, pese a que la Corte Constitucional[7] lo exhortó a expedir una nueva ley ajustada a los mandatos de la Constitución de 1991. Esta situación no logrará modificarse antes de los referendos en curso.
La experiencia del referendo de 2003 y los intentos de su alteración posterior
En el referendo del 2003, el censo electoral fue de 25.069.733 y se fijó el umbral nacional en 6.267.443. En la única pregunta aprobada participó el 25.11%, es decir, alrededor de 6.293.807 sufragantes. Las otras 17 preguntas no lograron superar el umbral por una diferencia promedio de 300.000 votos. Para efectos del umbral se sumaron los votos por el si, por el no, y los nulos.
La reacción del Presidente fue inmediata. Una vez conocidos los resultados del "referendo contra la corrupción y la politiquería", el primer mandatario se dirigió al Consejo Electoral para reclamar la depuración del censo ex post facto. Demandó que se excluyeran las cédulas de las personas muertas y las que no fueron entregadas, así como la revisión de las listas de los integrantes de la fuerza pública que no fueron excluidos. Calificó la negativa del Consejo Electoral a sus reclamos como un "triunfo de la politiquería" y demandó una reacción de la opinión pública contra ese "flagelo"[8]. Una mala señal, pues fue un intento abierto de alterar los resultados con posterioridad a la votación.
Desde la misma orilla también se impugnó el Acto Legislativo que resultó del referendo, "porque se tomó la cuarta parte de un censo electoral inexacto e indebidamente conformado". Pero la Corte Constitucional desestimó la impugnación y dejó en firme la decisión popular y el censo electoral que operó para ese momento[9].
Las inconsistencias del censo y el riesgo del fraude electoral
Tenemos entonces un censo electoral incoherente, que no ofrece certeza ni confianza sobre el número total de sufragantes. Además, como lo denunció el Registrador, ha sido objeto de manipulación por los promotores de uno de los referendos.
La situación se explica por la falta de coordinación institucional y por la insuficiencia de los recursos asignados. El Congreso no ha atendido la exhortación de la Corte Constitucional para expedir un nuevo Código Electoral. No se trata solo de negligencia. Existen intereses poderosos para no alterar ese estado de cosas.
La información que suministren las distintas dependencias que se encuentran subordinadas a la Presidencia, relativas al número de cédulas que deben darse de baja o de alta en las fuerzas armadas, debe ser examinada con lupa.
En tales condiciones, el censo electoral, que debería ser un instrumento de transparencia para el ejercicio de la democracia de participación, es un factor más de incertidumbre y dudas.
De llegar a concretarse los referendos constitucionales que se tramitan en el Congreso, será urgente una acción de la sociedad para que el proceso de fijación del censo no sea un rey de burlas, ni de maniobras de última hora.
Existen en el papel unas fórmulas de democracia participativa, sin los instrumentos para hacerla creíble y efectiva. El censo electoral es uno de ellos y, con seguridad, uno de los más importantes.
La manipulación y falta de credibilidad en su elaboración pueden dar lugar a acontecimientos inesperados. En el año 2003 el país estuvo al borde de una ruptura institucional.
Ojalá en el 2009 no ocurra algo similar.
* Abogado, ex Presidente de la Comisión Especial Legislativa creada por la Asamblea Constituyente de 1991 y Director del Centro de Estudios Constitucionales-PLURAL.
** La imagen del artículo fue tomada del blog democraciaresponsable.blogspot.com
Notas de pie de página
[1] www.registraduria.gov.co. Página consultada el 24 de mayo de 2009.
[2] www.eldiario.com.co 27 de abril de 2009.
[3] El Colombiano, 26 de marzo de 2009.
[4] El País, 2 de abril 2009.
[5] Sentencia C-1121 de 2004.
[6] Ídem.
[7] Sentencia C-230 A de 2008
[8] www.presidencia.gov.co. Discurso del 18 de diciembre de 2003.
[9] Sentencia C-1121 de 2004
