La política social del gobierno: ¿lejos o cerca de cumplir su promesa?
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​​​​​​​​​​​​​​​​​La política social del gobierno: ¿lejos o cerca de cumplir su promesa?

Escrito por Tatiana Gelvez - Margarita Vaca

Las políticas propuestas por el gobierno para reducir la pobreza y la desigualdad son ambiciosas. ¿Cuáles son esas políticas, qué tanto han avanzado y cuáles son sus obstáculos?

Tatiana Gélvez Rubio* y Margarita Vaca Cuevas**

Las apuestas del gobierno

Una de las banderas de la presidencia de Gustavo Petro han sido sus propuestas de política social comprensiva para cerrar las brechas socioeconómicas y alcanzar una sociedad menos desigual. 

La discusión sobre las herramientas para hacer frente a la desigualdad es amplia y va desde la provisión directa de la vivienda, la alimentación, la educación o la salud por parte del Estado hasta la ejecución de programas de subsidios monetarios para los hogares más pobres. Un elemento transversal en esta discusión es la existencia de instrumentos técnicos idóneos para que escoger bien a los destinatarios, es decir, para el proceso de focalización.

En los más de 18 meses de gestión del gobierno actual, las acciones indican que la disyuntiva parece haberse zanjado con un decidido avance hacia el uso de alternativas de mercado vía subsidios con programas como el de Renta Ciudadana o el de Renta Joven. Según el Director de Prosperidad Social, se espera atender las necesidades de más de 7 millones de personas en pobreza extrema. 

No existe un consenso sobre los efectos sobre la pobreza a partir de la entrega de subsidios y ayudas asistenciales. 

  • La evidencia empírica internacional de autores como Blattman et al. (2023) indica que las estrategias de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas tienen un efecto positivo sobre la pobreza monetaria y multidimensional. 
  • Pero muchos otros economistas han advertido sobre los riesgos de estos subsidios, como el desestímulo a la búsqueda de trabajo productivo, y la insuficiencia de estos dineros para salir de la llamada “trampa de la pobreza”, que perpetúen el fenómeno de la desigualdad en vez de atenuarlo. 

A continuación presentamos algunas ideas generales sobre los avances de estas apuestas y si realmente se avizoran cambios en el panorama social del país.

El RSH y la focalización asertiva

Durante las últimas tres décadas, el Sistema de Identificación de Beneficiarios para Programas Sociales (Sisbén) basado en una encuesta socioeconómica para evaluar las condiciones de vida de los hogares había sido la herramienta para la asignación prioritaria de recursos para la inversión social. 

aproximadamente 3,5 millones de hogares no pobres han recibido subsidios en el país.

En 2020, el Sisbén III evolucionó a partir del índice de estándar de vida con puntajes de 0 a 100 y una visión multidimensional de la pobreza. Después, la adopción del Sisbén IV en 2021 presentó mejoras significativas a través de metodologías más avanzadas en la recolección y procesamiento de datos ubicando a los hogares en 4 categorías y múltiples subgrupos según sus condiciones de vida, su capacidad de producir ingresos y las particularidades territoriales para su clasificación 

Aunque el Sisbén había sido usado como criterio para los programas de la política social del Estado, la falta de actualización continua de la información, el deterioro de los instrumentos y la ausencia de mecanismos efectivos de control de calidad condujeron al desarrollo del Registro Social de Hogares (RSH) en 2023 que incorpora nuevas tecnologías, metodologías teniendo como referencia alrededor de 40 bases de datos en el país y 860 en los territorios. Con ello, se pretende facilitar el acceso a programas y políticas sociales, así como la focalización de recursos hacia las poblaciones más necesitadas. 

Se espera que el RSH sea la base para la selección de beneficiarios de programas sociales como Subsidios Monetarios, Programas de Alimentación, Subsidios de Vivienda, entre otros. Esto permitirá una distribución más eficiente y equitativa de los recursos públicos, focalizando la atención en aquellos que más lo necesitan. Además de su función de asignación de recursos, el RSH también servirá como una herramienta de seguimiento y evaluación de la política social. 

Sin embargo, el RSH enfrenta grandes desafíos que deben abordarse con inteligencia: 

  • Garantizar la calidad de los datos para la identificación y caracterización de los hogares con calidad estadística.
  • Integridad y actualización de los registros administrativos y otras fuentes. 
  • Representatividad de la población colombiana, la inclusión de los hogares poco visibles en las estadísticas nacionales, sobre todo en áreas rurales y remotas del país.
  • Salvaguardar la protección de la privacidad de la información de los hogares, incluyendo procesamiento de datos especializado. 

El éxito del RSH es crucial puesto que uno de los propósitos centrales del gobierno actual es que los apoyos estatales sean brindados a quienes realmente los necesitan, una deuda que ha sido cada vez más evidente ante los errores de inclusión y exclusión de población beneficiaria. Este tema no es menor pues el mismo exdirector del DNP expresó públicamente que aproximadamente 3,5 millones de hogares no pobres han recibido subsidios en el país. 

En particular, el reto está en subsidios como los de servicios de energía y gas los cuales presentan una mayor dificultad de focalización. Según Fedesarrollo, el 81 % de los subsidios llega a personas no vulnerables que es equivalente a un gasto de aproximadamente 5 billones de pesos al año.

El reto del fin de los estratos sociales

Otra parte de la discusión está en la eliminación del sistema de estratos como piedra angular de la caracterización socioeconómica de los colombianos. Desde su comienzo en 1994, los estratos fueron un intento por encontrar una herramienta para la focalización del gasto público. 

Bajo este esquema, la clasificación social se basa en un criterio espacial donde las condiciones de los inmuebles residenciales y su entorno en un territorio como proxy a la capacidad económica de los hogares que residen allí con el fin de “establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad” (Ley 142 de 1994, art. 2.9), garantizando el acceso a servicios públicos y determinando subsidios cruzados.

En este sentido, los hogares con ingresos inferiores al precio de base catalogados en los estratos 1 al 3 pagan una tarifa menor en los servicios públicos que es cubierta por los hogares que perciben niveles más altos de recursos bajo el principio de la redistribución de ingresos. De esta forma, se quieren conciliar los criterios de asignación de recursos en la economía, necesidades financieras del sector y distribución de ingresos en el país.

Aunque este modelo dio respuesta a las necesidades de identificación de la población, al pasar de los años ha habido errores de inclusión y exclusión, así como se muestra la necesidad de redefinir el concepto de capacidad de pago contemplando un conjunto de variables más amplio como la situación de la pobreza o aspecto sociodemográficos. 

A partir de esta necesidad, el DNP compartió recientemente el borrador del decreto para la transición y operación del Registro Universal de Ingresos (RUI) como “único instrumento de focalización de los subsidios, programas, políticas, planes, proyectos y servicios de la oferta social”, dejando atrás el sistema de estratificación, el cual tendrá tres fases: 

  1. acondicionamiento, 
  2. desarrollo metodológico, operativo y tecnológico y 
  3. ejecución con un horizonte de tiempo de dos años, comenzando con pruebas pilotos en ciudades capitales como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. 

El RUI es versátil ya que incluye diferentes registros administrativos que permiten definir la situación actual de las personas, por ejemplo, información financiera como movimientos bancarios y transacciones digitales. Se proyecta como una herramienta que permitirá optimizar y mejorar los procesos de focalización de la población más pobre y vulnerable, reflejando las condiciones reales de quienes residen en una vivienda más allá de su ubicación o características. Asimismo, se estima que bajo esta nueva metodología se capturen y contrarresten las diferencias regionales, ante las marcadas desigualdades territoriales. 

No obstante, dos años es un tiempo ambicioso para su ejecución, considerando que las empresas, personas y entidades gubernamentales están acostumbradas a un sistema de estratificación de casi 30 años e implica cambios profundos. Asimismo, es necesario no perder de vista los avances en la comprensión de la pobreza como un fenómeno multidimensional donde el desarrollo humano es transversal.

Sistemas de transferencias y Renta Ciudadana

Desde el comienzo del periodo presidencial del actual gobierno, se definió la Renta Ciudadana como el único programa que armoniza las transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas mediante un sistema de transferencias. 

Para ello, en 2023, mientras se aprobaba el Plan Nacional de Desarrollo, se estableció el programa Tránsito a Renta Ciudadana dirigido a familias en situación de pobreza extrema y moderada. Si bien se habían establecido seis ciclos de pagos bimensuales durante la vigencia 2023, se presentaron retrasos por diferentes factores y decisiones que llevaron a que en 2024 se efectuarán dos pagos. En relación con el quinto ciclo, 2 420 351 hogares fueron beneficiados con este programa equivalente a una inversión social de 981 776 millones de pesos.

Asimismo, en septiembre de 2023, la ex-alcaldesa de Bogotá dijo que el gobierno nacional no contempló a 161 000 familias que estaban en pobreza en Bogotá al momento de eliminar el Ingreso Solidario y crear el programa Tránsito a Renta Ciudadana, por lo cual, el Distrito asumió la transferencia monetaria para estas familias.

No obstante, en enero de 2024, se expidió la resolución 00079 por la cual se reglamenta el programa Renta Ciudadana a cargo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) cuya meta es “contribuir a la superación de la pobreza, promover la movilidad social y fortalecer la economía popular y comunitaria…”. 

En el documento, se establecen cuatro líneas de intervención, a saber: 

  1. Valoración del cuidado, 
  2. Colombia sin hambre, 
  3. Mejora de las capacidades y 
  4. Atención de emergencias. 

Además, se define un esquema de corresponsabilidades para crear las condiciones necesarias para que las personas beneficiarias forjen sus proyectos de vida. Además, de este esquema se destaca que el Estado es quien localizará y caracterizará a los hogares más pobres y vulnerables por medio del Registro Social de Hogares y otras fuentes de información, asegurando que los programas sociales lleguen de manera eficiente.

Sobre las líneas de intervención, se determina una puesta en marca escalonada durante la vigencia 2024, empezando con la línea de valoración del cuidado para tener una atención reforzada en los hogares con mayor pobreza y mayores barreras: Grupo A del Sisbén IV con niños y niñas menores de 6 años y personas con discapacidad que requieran cuidado. 

Foto: Alcaldía de Cartagena - Durante las últimas tres décadas el Sisbén había sido la principal herramienta para asignar recursos para la inversión social; sin embargo, la falta de actualización de información, conllevó al desarrollo del Registro Social de Hogares.

El RUI es versátil ya que incluye diferentes registros administrativos que permiten definir la situación actual de las personas, por ejemplo, información financiera como movimientos bancarios y transacciones digitales.

El 8 de marzo de 2024 mediante la resolución 00428 del DPS se materializó el registro de hogares potenciales priorizados en esta línea junto con la publicación del primer listado hecho a partir de la información referente al Sisbén, el Registro Social de Hogares y los listados de población indígena construidos pro DPS.

A la fecha, el primer pago de Renta Ciudadana se proyecta para la última semana de abril por medio de modalidad de giros directos con una cobertura de 544 108 hogares con jefatura femenina en el grupo A del Sisbén y con niños y niñas menores de 6 años y personas con discapacidad que necesiten cuidado. Lo anterior porque no se ha logrado ningún acuerdo con las entidades bancarias para la distribución de los recursos, según lo informado por el Director del DPS.

Conclusión

En resumen, si bien los avances muestran que la apuestas como el RSH se muestran como asertivas en una senda de evolución de las herramientas de focalización, es necesario que se hagan esfuerzos por consolidar un sistema ágil y actualizado que refleje los cambios en las condiciones de vida de los hogares a lo largo del tiempo, corrigiendo los problemas del Sisbén. 

Esto implica la ejecución de mecanismos para la actualización periódica de los datos y la revisión continua de la metodología y los criterios usados en la clasificación de los hogares. A su vez, es crucial que se garantice la participación coordinada entre las entidades gubernamentales para poder crear un sistema transparente y legítimo de información.

Por su parte, la Renta Ciudadana se muestra como una apuesta que va más allá de una transferencia y quiere convertirse en un puente para promover el crecimiento profesional, social y económico de las familias. Sin embargo, su correcta ejecución y sostenibilidad se enfrentan a retos significativos como una articulación interinstitucional e interregional que garantice la transparencia del uso de los recursos públicos, consolidar el esquema de corresponsabilidad con la población beneficiaria y acuerdos multisector para incentivar las condiciones de acceso a oportunidades educativas y laborales.

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