La política exterior de Santos frente a la de Uribe: cambios y continuidades - Razón Pública
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La política exterior de Santos frente a la de Uribe: cambios y continuidades

Escrito por Socorro Ramírez
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socorro ramirezAnálisis riguroso y cuidadosamente matizado que pone en evidencia cómo la política exterior ha sido una poderosa herramienta, tanto para Uribe como para Santos. El contraste entono, actitud, prioridades y contenido parece favorecer a Santos, aunque sobrevivan el clientelismo diplomático y otras continuidades preocupantes.

Socorro Ramírez*

De perturbador a líder regional

Álvaro Uribe Vélez y Juan Manuel Santos compartieron decisiones y responsabilidades que llevaron a que Colombia fuera percibida en años recientes, ya no sólo como un foco de problemas, sino como un país perturbador. Pero el gobierno actual es considerado un promotor de iniciativas regionales. ¿Qué llevó a esas percepciones encontradas? ¿La política exterior de Santos sólo entraña rupturas con la de Uribe o también hay continuidades entre ambas?

Al evaluar los ocho años de Uribe y contrastarlos con el primer año de Santos, este artículo concluye que predominan las rupturas aunque no faltan las continuidades. Los cambios son de tono, de actitud, de prioridad y de contenido. Las continuidades se dan en algunos temas y en ciertas prácticas preocupantes.

Dos estilos

Los dos gobiernos han operado un giro a la política exterior del país en su momento.

El presidente Uribe, desconfiado de la diplomacia, le puso ritmo propio a la política exterior, que se movió de acuerdo con su visión más bien provinciana y en función casi exclusiva de su estrategia de seguridad interna. El papel del ministerio de Defensa en la política exterior se fortaleció, en desmedro del manejo diplomático por parte de la Cancillería.

En coyunturas críticas el gobierno dejó de lado principios tradicionales de actuación internacional, que ayudaban a que Colombia fuera percibida como un país con problemas, pero respetuoso del derecho internacional. Pasó entonces a ser considerado como un país perturbador, una amenaza para la soberanía de sus vecinos (casos Granda y bombardeo de Angostura), a los que supuestamente trataba de transferir sus dificultades, que prefería la respuesta militar a los conflictos en vez de su solución pacífica, y que exacerbaba las diferencias ideológico-políticas con sus vecinos, reviviendo esquemas trasnochados de la Guerra Fría. Así fue percibido el gobierno de Uribe en distintos foros a lo largo de América Latina.

En la dirección opuesta, el presidente Santos, tan pragmático como su antecesor, pero ante la herencia de una de las peores crisis diplomáticas de la historia, insistió en que no reconocía "enemigos internos ni externos" y en que se proponía "abrir caminos de cooperación hacia el futuro", en lugar de "mirar con amargura hacia el pasado".

Convirtió su ceremonia de posesión en oportunidad para recomponer las relaciones con los países vecinos, donde se concentraban las mayores tensiones, y anunció una política exterior no confrontacional y diversificada.

Ha encontrado en la gestión internacional una fuente de reconocimientos, pero ha permitido un amplio margen de manejo a la Cancillería y a la diplomacia para conducir las relaciones exteriores.

Ejes y prioridades distintos

Tanto la fuerza como la debilidad internacional de Uribe provinieron de una doble estrategia. De un lado, subordinar todo, incluso la política exterior, a la Seguridad Democrática, buscando para ella el apoyo de toda la región. De otro lado, establecer una relación personal con George W. Bush y participar en sus cruzadas globales, con el propósito de recabar recursos y apoyo militar para la lucha contra las guerrillas y el narcotráfico, y atar la seguridad a las negociaciones comerciales.

En cambio, más que pretender que la región y el mundo se ocupen de los problemas internos de seguridad, el gobierno actual se ha abierto a la región y al mundo: la normalización de relaciones con Ecuador y Venezuela fue la puerta de entrada a un reencuentro con Suramérica; el reencuentro se ha dado con Brasil primero y luego con Argentina, y el acercamiento se ha consolidado mediante el fuerte compromiso asumido ante la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Santos no cesa de repetir que “esta es la década de América Latina” y ha elevado la región a prioridad de su política exterior. Busca relacionarse desde las oportunidades compartidas y no a partir de las divergencias, pues la región debe, según sus palabras, “superar cualquier diferencia que persista y pensar en grande”.

Con Estados Unidos se ha mostrado realista al asumir que ni esa nación puede mantener el mismo nivel de apoyo, ni a Colombia le conviene sumarse a todas sus políticas.

Temas comunes con tonos diferentes  

Durante sus dos gobiernos, Uribe intentó abrir posibilidades de comercio y alternativas regionales de conexión física y energética: ante todo, firmó en diciembre de 2003 el acuerdo entre la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR); participó en todas las reuniones suramericanas; aceptó realizar en Cartagena la cumbre para fundar UNASUR, lo que de haber ocurrido debía llevarlo a ejercer su presidencia; y apoyó la formación del Consejo Suramericano de Defensa, luego de condicionar la participación del país al voto por consenso.

A raíz del acuerdo con Estados Unidos sobre el uso de bases militares y la crisis diplomática que este hecho generó con sus vecinos, Uribe pasó a la defensiva y pensó incluso retirar a Colombia de UNASUR. La cumbre fundadora de la organización se llevó a cabo en Brasil, donde Chile asumió la presidencia y Colombia fue puesta en el banquillo de los acusados.

En el tema de las bases militares, el gobierno de Santos tuvo suerte. La decisión de la Corte Constitucional que declaró inexistente el acuerdo con Estados Unidos se produjo el mismo 10 de agosto, cuando Santos se encontró con Hugo Chávez. Hay que abonarle a Santos su actitud proactiva más el hecho de no haber revivido el acuerdo, lo que facilitó la recuperación de la confianza regional sin afectar las relaciones de Colombia con Estados Unidos. Incorporó al entonces secretario de UNASUR como testigo del acercamiento con Chávez.

En otra cumbre de la organización se restablecieron plenamente las relaciones con Ecuador y se postuló la candidatura de Colombia a su Secretaría General. Colombia ha participado con iniciativas concretas en todas sus reuniones.

Para los gobiernos de Uribe y Santos ha sido importante estrechar los vínculos con México y Centroamérica, sobre todo en la lucha contra la criminalidad organizada. Con Uribe, Colombia ingresó al Plan Puebla-Panamá, transformado en 2008 en el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica. Ofreció cooperación a varios países centroamericanos mediante la entrega de plantas de biocombustibles y la transmisión de experiencias sobre producción, transformación, distribución y comercialización de etanol y biodiesel.

Con Santos se ha profundizado además la capacitación de organismos de seguridad mexicanos y centroamericanos para luchar contra el delito organizado, y se ha reforzado la relación con México como un contrapeso relativo frente a Brasil. Para no dejar al país azteca por fuera de las dinámicas suramericanas, lo ha hecho invitar a reuniones de UNASUR.

Ambos gobiernos coinciden en el esfuerzo por lograr un involucramiento mayor en los flujos económicos de Asia-Pacífico. Con Uribe, el país impulsó la Iniciativa de la Cuenca del Pacífico Latinoamericano o Arco Pacífico para una mayor articulación comercial y de inversión con la otra orilla del Pacífico. Con Santos, Colombia ingresó a la alianza con Perú (bajo Alan García), Chile y México con ese mismo objetivo.

Uribe ganó, en no pocas ocasiones, el apoyo cauteloso de algunos de los principales países miembros de la Unión Europea en la lucha contra las guerrillas. Sus escasas intervenciones en países u órganos de la Unión Europea fueron carambolas a tres bandas que buscaban influir sobre la audiencia colombiana.

Santos ha ido concretando el apoyo de las principales capitales de Europa para lograr el ingreso de Colombia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), club de los países ricos y de “buenas prácticas” con las cuales aspira a que se mida su gobierno. Además, manifiesta una actitud más dinámica para ampliar la agenda temática.

Continuidades preocupantes

  • En ambos gobiernos ha sido notable la ausencia de un proyecto integral de política exterior de Colombia para el mediano y largo plazo -con objetivos, acciones a seguir, indicadores de éxito y mediciones acertadas del clima político y económico internacional.
  • La Cancillería tampoco ha logrado hasta ahora articular las relaciones externas que desarrollan distintas instancias estatales, tanto nacionales como sub-nacionales.
  • El Ministerio y su servicio exterior siguen atados a la política interna y al clientelismo, al punto de pagar favores manteniendo en misiones diplomáticas y consulares a personas cuestionadas por derechos humanos o por relaciones con el paramilitarismo.
  • Las misiones diplomáticas colombianas no se han transformado en un instrumento profesional de inserción internacional.
  • En ambos gobiernos se ha mantenido marginado al Legislativo de la orientación de la política exterior, que no se construye de manera plural y consensuada.
  • Y queda mucho por hacer en cuando a las condiciones internas para la inserción internacional, como erradicar la corrupción, aumentar la productividad, mejorar la educación, reducir la informalidad, la pobreza y la inequidad.

El balance de Uribe

A lo largo de los ocho años del gobierno de Uribe, la subordinación de la política exterior a la seguridad generó dividendos y dificultades:

  • Colombia fue cambiando los patrones tradicionales de votación en instituciones multilaterales como Naciones Unidas.
  • Perdió presencia en negociaciones ambientales.
  • Descuidó alianzas con países afines.
  • Logró aumentar el apoyo de Estados Unidos –financiero y de entrenamiento para las fuerzas militares e inteligencia–, decisivo en el mejoramiento de la capacidad militar del Estado colombiano en la lucha contra las organizaciones armadas ilegales sobre todo guerrilleras, y el narcotráfico.
  • Aunque el mejoramiento en la seguridad repercutió en un importante cambio de percepción en el mundo acerca de Colombia y le permitió concretar cooperación para atender problemas humanitarios y sociales, también le generó fuertes cuestionamientos internacionales.

El acuerdo con Estados Unidos para el uso de bases militares terminó teniendo un altísimo costo político y diplomático para el gobierno de Uribe sin que, finalmente, hubiera obtenido la protección aérea deseada y sin que Washington lo hubiera acompañado en su defensa. En los tres últimos años del gobierno de Uribe, ese acuerdo militar y sus acciones extraterritoriales llevaron a la ruptura diplomática con tres países vecinos, a sanciones económicas y amenazas de guerra de parte del presidente de Venezuela, y dejaron al país aislado de buena parte de Suramérica y con el mero respaldo de Estados Unidos en la OEA. Además se generó la percepción de que Colombia pretendía convertirse en la plataforma regional estadounidense para la vigilancia, las operaciones secretas y la presión sobre los países suramericanos y, profundizó las reservas de los vecinos frente a las insistentes demandas colombianas de cooperación para su seguridad.

Pero, al mismo tiempo, la mejora en la seguridad así como una apertura indiscriminada a la inversión extranjera y a la explotación de la riqueza minera del país, convirtieron a Colombia –con un alto costo en flexibilización del control ambiental y normas laborales– en tercer receptor de la Inversión Extranjera Directa (IED), después de Brasil y México.

El gobierno de Uribe negoció siete Tratados de Libre Comercio (TLC):

  • Tres entraron en vigencia (Chile, Mercosur y el Triángulo Norte de Centro América -Guatemala, Salvador y Honduras)
  • Cuatro fueron detenidos por cuestionamientos al desempeño colombiano en el tema de los derechos humanos (Unión Europea, Estados Unidos, Asociación Europea de Libre Comercio y Canadá).

En cambio, la ruptura de relaciones diplomáticas por parte de los dos principales mercados para las manufacturas colombianas, Venezuela y Ecuador, repercutieron negativamente en las exportaciones, el empleo y la situación fronteriza.

Santos pasó el año

La muy dinámica política exterior aplicada durante el primer año del presidente Santos ha logrado ubicar mejor a Colombia en las nuevas realidades y oportunidades regionales e internacionales y diversificar las relaciones del país.

Poner a UNASUR como primer escenario del giro de su política exterior, le ha significado aplausos, vocería y algún liderazgo regional al gobierno de Santos. En lugar de emprender una competencia polarizante por su Secretaría General, el gobierno colombiano acordó con el de Venezuela una fórmula creativa, que les permite compartir su gestión.

El diálogo permanente entre los presidentes y distintos ministerios de estos dos países y la progresiva reactivación de las instituciones de vecindad entre Colombia y Ecuador, ayudan ahora al trámite de asuntos complejos de seguridad y comercio. El Plan Fronteras para la Prosperidad permite concretar con Ecuador y Venezuela proyectos de desarrollo en los municipios fronterizos más vulnerables.

Para atender el pedido del presidente hondureño Porfirio Lobo, quien solicitó ayuda para superar la división en su país, Santos logró, con el apoyo del gobierno venezolano, la negociación y puesta en marcha de un plan de reconciliación que comenzó con el retorno de Manuel Zelaya a Honduras y el reingreso de este país a la OEA.

Haber puesto a Suramérica como testigo de esos múltiples acercamientos ayuda a tramitar las diferencias con países vecinos y abre a la región frente a las urgencias colombianas.

Es de esperar que el giro iniciado se consolide y se remedien las continuidades más preocupantes. De lo contrario, sería más de lo mismo que ya generó muchos costos y fracasos en el pasado.

*Cofundadora de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.

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