Con ocasión del retiro del general Naranjo, un repaso informado de las reformas, los avances, el cambio cultural y las tareas pendientes de una institución vital para los ciudadanos en medio de un contexto turbulento.
Armando Borrero Mansilla*
Una policía distinta
Por primera vez en muchos años la Policía hace el cambio de Director Nacional sin visos de crisis, sin salidas masivas de generales y en un ambiente de continuidad.
Los cinco años de la dirección Naranjo permitieron estabilizar el cuerpo de generales y continuar, no sólo con el aumento del pie de fuerza policial, sino con el desarrollo institucional que comenzó en 1992, cuando un escándalo mayúsculo obligó a reformar a fondo esta organización.
Esa historia que comenzó hace 20 años explica la nueva cara de la Policía Nacional de Colombia.
La crisis de los 90
La primera gran reforma que debió adelantar el gobierno Gaviria con su ministro de Defensa civil, fue la policial. La imagen de la Policía se había deteriorado por cuenta de una sucesión de escándalos, tanto de corrupción como de conducta policial, que recibieron un cubrimiento grande en los medios de comunicación. El contexto en el que se planteaba la necesidad de una reforma no podía ser peor:
- Los años 92 y 93 fueron de los de mayor incidencia del homicidio en Colombia.
- El terrorismo del narcotráfico estaba a la orden del día.
- La seguridad ciudadana hacía agua y la crispación de la opinión pública estaba llegando a límites extremos.
- En el campo crecían, simultáneamente, guerrillas y paramilitares.
- Los movimientos sociales de las ciudades y el campo estaban en ebullición, que se expresaba en paros cívicos y marchas campesinas; aunque no eran necesariamente violentos, si ayudaban a conformar una cultura de las “vías de hecho” para alcanzar sus objetivos.
Dentro de ese cuadro social y político, la institución policial aparecía fraccionada, con señales preocupantes de falta de unidad institucional y con casos de corrupción. Por otra parte, era el blanco principal de la arremetida violenta que desató el cartel de Medellín. Una publicación institucional resumió así el diagnóstico de la situación:
 Esa historia que comenzó hace 20 años explica la nueva cara de la Policía Nacional de Colombia. Foto: Policia. |
“Debilidad en la formación ética del recurso humano, insuficiencia y falta de dinámica en el control vertical, contagio del medio social deteriorado por fallas en la formación profesional, carencia de mandos medios, oficiales subalternos y suboficiales, exceso en las funciones ante las dimensiones del crimen, falso concepto y espíritu permisivo de cuerpo, fractura o divorcio entre la preparación académica y la realidad del servicio, fallas en la conducción de las unidades, disciplina impuesta con intimidación” [1].
La reforma del 92
Frente a ese panorama el gobierno Gaviria conformó dos comisiones, una civil y otra policial, ambas con carácter consultivo [2]. Estas comisiones coincidieron en buena parte del diagnóstico y en señalar las áreas que requerían intervenciones de fondo. Las recomendaciones más importantes se orientaron hacia:
- Una mayor intervención y control de las autoridades civiles nacionales y locales.
- La vinculación de la ciudadanía a las tareas de planeación y diseño de las políticas y programas de la institución.
- La especialización de la prestación de los servicios para mejorar su calidad.
- El fortalecimiento de los mecanismos de control disciplinario y de auditoría interna.
- La búsqueda de un grado más alto de profesionalización de la carrera policial y de mejores condiciones de bienestar y seguridad para los miembros de la institución.
Las medidas más importantes, consignadas en la ley 62 de 1993 se dieron en los campos mencionados. ¿En qué consistieron ellas y cuáles han sido sus resultados?
Control y civil y participación ciudadana
- La relación con los gobernadores y alcaldes era muy débil. Se creó un Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana (que no ha funcionado como se esperaba) para armonizar las altas decisiones de política y de manejo de la institución policial, con la política criminal y con las necesidades específicas de los entes locales.
- La participación se concretó a través del Sistema Nacional de Participación Ciudadana, encabezado por una comisión nacional, con sus equivalentes departamentales y municipales. El diseño de las comisiones no las hizo ágiles: son tan grandes (se quería que fueran muy representativas) que no funcionan; pero en cambio funcionan las oficinas de participación y de quejas de la institución. Podría decirse pues que la participación se mantiene, pero burocratizada.
Control interno y profesionalización
-El control interno fue replanteado y se creó la figura del Comisionado Nacional de Policía como instancia superior en materia disciplinaria. La oficina del Comisionado quedó por fuera de la cadena de mando y fue puesta en manos de civiles. Desafortunadamente, una serie de disposiciones posteriores fragmentó sus funciones y las confundió con la Inspección General de la Policía, al punto que se transformó en una instancia inocua, burocratizada y clientelizada, sin una relación clara con la institución.
 La primera gran reforma a la Policía la debió adelantar el gobierno Gaviria y su ministro de Defensa civil, Rafael Pardo. Foto: Presidencia. |
Para efectos de control interno se ha fortalecido la Inspección General y se han propuesto otras posibilidades, hoy en estudio, para remedirá la desnaturalización de la oficina del Comisionado.
Además, la ley incorporó el Código de Ética Policial al Reglamento de Disciplina, de tal manera que las violaciones de ese código quedaron sujetas a los procesos disciplinarios. La facultad discrecional para retirar policiales fue una terapia de choque que en perspectiva dio resultados positivos en una situación de apremio.
-La profesionalización de la carrera policial avanzó, pero no se logró el escalafón único, inicialmente propuesto por las comisiones. Sin embargo se creó un escalafón mixto en el cual se desmilitarizan los grados de los suboficiales.
Durante la transición conviven los dos escalafones pero prima el sistema nuevo. La ley conservó el escalafón de oficiales y no se pudo lograr la reducción de los 15 grados existentes a sólo 5 grados policiales. Se logró eliminar la diferencia agente-suboficial y hacer de las dos carreras una sola, desde patrullero hasta comisario. La oficialidad conserva los grados de estirpe castrense, desde subteniente hasta general.
Sin embargo, una consecuencia perversa de la creación del nivel ejecutivo, ha sido la de atar la progresión salarial a los ascensos y, en consecuencia, despertar una presiones de carrera que no puede resistir una organización piramidal. Está pendiente la tarea de replantear la escala salarial, para que quienes no salgan de los grados más bajos, tengan un estímulo para permanecer en la organización.
Especialización
La especialización del servicio también alcanzó para superar la tendencia de darle primacía a las actividades de antinarcóticos y contraguerrilla, sobre las de vigilancia y protección.
 El Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana no ha podido armonizar las relaciones entre alcaldes y comandantes de Policía. Foto: Alcaldía de Bogotá |
Se crearon inicialmente cuatro especialidades grandes del servicio: Policía Urbana, Policía Rural, Policía Judicial y Cuerpo Administrativo. La especialidad guía la formación y la carrera de los uniformados para lograr un servicio más profesional en cada área. Debe destacarse el esfuerzo que desde entonces ha realizado la policía para darles educación de calidad a todos los integrantes del cuerpo. Veinte años después del comienzo de esta historia, el resultado es impresionante.
La especialización permitió “desmilitarizar” de manera relativa el servicio en los centros urbanos mayores de 50.000 habitantes, para centrar las tareas en las necesidades de la ciudadanía: acción contra la delincuencia tanto organizada, como callejera, control del espacio público y regulación de la convivencia. Se mejoraron las condiciones y el status de los servicios diferentes a los anteriormente privilegiados, como antinarcóticos y contraguerrilla.
Una nueva cultura policial
Finalmente, en medio de un proceso autocrítico notable, de la policía misma surgió en 1995 el plan de transformación cultural. El plan dejó el sabor de recuperación policial del proceso iniciado en 1993. Ahora en manos de la propia institución se hizo posible asumir temas que no quería ver en manos de civiles y de otras agencias gubernamentales. De todas maneras, el plan de transformación cultural tuvo efectos positivos en los seis grandes programas que lo compusieron, a saber:
- El plan transparencia.
- Participación ciudadana para el cambio.
- Potenciación del conocimiento.
- Búsqueda de la vocación y del talento policial.
- Una nueva cultura del trabajo.
- Desarrollo gerencial.
-El programa de transparencia permitió aplicar las facultades especiales concedidas al Director Nacional de la Policía, para despedir policiales de manera discrecional y sin necesidad de procesos disciplinarios o penales. Entre 1995 y 1998 se despidieron aproximadamente 7 mil uniformados, y esto ayudó a reconstruir la imagen pública de la fuerza policial y a inculcar el rechazo a la corrupción en los demás miembros del cuerpo.
-Los demás programas facilitaron crear mecanismos de relación con la comunidad, así como de extensión y profundización de la educación policial (dicho sea de paso, en los últimos años este programa ha llevado miles de policiales a las aulas universitarias en diversos niveles). También se avanzó en la educación y en los mecanismos para mejor proteger los derechos humanos. Los valores corporativos fueron reforzados y también los procesos de selección del personal que ingresa a las escuelas.
Pero persisten problemas como la desigualdad derivada del costo de los estudios -sufragado en forma privada y apenas en parte por el Estado- y otras dificultades asociadas con el aumento veloz de las unidades y la presión para cumplir las metas de la seguridad democrática a partir de 2002.
Balance y desafíos
En conclusión podría decirse que desde 1993 se avanzó en el desarrollo institucional de la Policía, pero también que la reforma se frustró o se retrasó por causa de la “crisis permanente” que vivió el país durante la década de los noventa.
Las prioridades del Estado se centraban en el “día a día”, se improvisaba continuamente (a veces con fortuna) y se perdía la visión de una policía para tiempos normales. Esa tarea de “apagar incendios” dificultó la continuidad de las políticas.
 La especialización permitió “desmilitarizar” de manera relativa el servicio en los centros urbanos mayores de 50.000 habitantes. Foto: Alcaldía. |
Mientras exista el conflicto armado, muchas cosas van a estar confundidas en el sector de la defensa y la seguridad y en primer lugar, las misiones y funciones de militares y policías. Se ha avanzado en la especialización de funciones y en la diferenciación de áreas de actuación, pero la realidad se encarga de recordar, continuamente, cómo se conectan todos los factores de violencia y todas las prácticas de los sectores delincuenciales.
¿Cuál es el panorama actual?
Las policías de todo el mundo están en la mira de la opinión. A diferencia de los cuerpos militares (en tiempos normales, se sobrentiende) las policías viven en contacto continuo e intenso con la sociedad.
Para la ciudadanía es, generalmente, el primer escalón de la institucionalidad estatal, la primera cara que ven del mismo. Esa relación tiene la ventaja de hacerlos más sensibles a los cambios que otras organizaciones del sector de seguridad. Pero también supone tensiones éticas que en el caso colombiano son intensas. En los días que corren se han oído críticas a la actuación policial, pero no en la medida de hace veinte años. La sensación generalizada es que el cambio es notorio, a pesar de escándalos como los que en el año 2003 llevaron al gobierno a conformar una misión especial para tratar los correctivos a los problemas de corrupción. Se han afinado los controles pero no bastan. Siempre será poco el esfuerzo para lograr que un cuerpo policial de 170.000 unidades sea percibido como eficaz, imparcial y honesto, en medio de una sociedad que alberga los peores factores y capacidades de corrupción.
 La presencia de la mujer en todas las especialidades se aceleró durante la gestión del general Naranjo a partir del 2007. Foto: Policía. |
Subsisten problemas en el campo de lo disciplinario pero se trabaja para superar las deficiencias de normas adecuadas (que dependen del legislativo en buena parte) y el retraso para eliminar la acumulación de casos irresolutos. Las confusiones derivadas de la crisis de la justicia militar (parcialmente aplicable a la policía) y de las indefiniciones de límites con la justicia ordinaria, pesan todavía en lo penal.
El cuerpo actual es, de todas maneras más profesional, como resultado de las políticas desarrolladas, y más representativo de la sociedad que hace veinte años:
- Se destaca la presencia de la mujer en todas las especialidades y es justo anotar que la incorporación femenina se aceleró durante la gestión del general Naranjo a partir del 2007.
- El desarrollo tecnológico es notable y se ve por ejemplo en los trabajos de inteligencia e investigación criminal que realiza la fuerza. En los centros de estudio de la policía, se investiga y se estudia lo más avanzado que ofrece el mundo en materia de apoyos científicos y técnicos. La presencia de policiales en la academia crece, lo mismo que el contacto con las experiencias internacionales. En este campo, la policía colombiana se ha convertido en referencia obligada para sus pares de América Latina.
La conclusión es clara. Hay problemas, pero también hubo capacidad autocrítica (tradicionalmente escasa en el Estado colombiano) y voluntad para avanzar. Por otra parte, la policía depende mucho, para mejorar, de los avances de otros sectores del Estado, y en especial de la justicia. Si esta última no cambia, el freno será muy fuerte. Pesan también las relaciones con los sectores de protección social y con las autoridades regionales y locales.
Lo importante es sostener la dinámica iniciada cuando el país se espantó un día con el asesinato de una niña en una estación policial de Bogotá. Y aquí salta un factor decisivo: la participación de la sociedad para vigilar, señalar, criticar y apoyar.
*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.
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