La Paz Total y las “gobernanzas criminales”

Es urgente un profundo revolcón en el diseño y en la conducción de la política de paz o, de lo contrario, lo más probable es que el balance del gobierno Petro en este terreno termine siendo muy negativo.

Después de varias décadas de intentos frustrados para alcanzar la paz en nuestro país –en 1990, hace 35 años, se firmó el primer acuerdo con el M-19; un año más tarde, con el EPL, el MAQL y el PRT; en 1994, con la CRS, y, finalmente, en 2016, con las FARC–, es el momento de preguntarnos qué hemos hecho mal e intentar dar un giro profundo no solo a los modelos de negociación, sino, igualmente, a los principales lineamientos de la política pública para buscar la disminución de las múltiples violencias que afectan al país. 

Municipios precarios

Los municipios están catalogados en Colombia según su número de habitantes, ingresos corrientes de libre destinación, importancia económica y situación geográfica, mediante la Ley 617 de 2000 y las modificaciones introducidas en el Decreto 2106 de 2019 siendo, en la escala resultante, la categoría 6 la de menor grado de desarrollo.  

Según la Comisión de la Verdad, “los lugares donde persiste la violencia son municipios categoría 6, con una precaria institucionalidad estatal, sin recursos fiscales propios, sin vías de acceso, sin capacidad administrativa […], pero […] con condiciones óptimas para la explotación de rentas ilegales”. Se trata, sobre todo, de zonas de frontera marítimas y terrestres favorables para el tráfico de drogas ilícitas, oro e, incluso, personas, como ocurre en los muchos municipios situados en los departamentos de Chocó, Nariño, Cauca, Putumayo y en la región del Catatumbo.

A mi modo de ver, uno de los mayores vacíos para la superación de la violencia ha sido precisamente la incapacidad manifiesta del Estado para un copamiento del territorio en estos municipios tan vulnerables en los que, por una parte, las autoridades no tienen el monopolio de la fuerza y, por otra, han surgido todo tipo de “gobernanzas criminales”.

Repliegues forzados y repliegues concertados

Según Roberto Briceño-León, la ausencia del Estado puede tener dos raíces: por una parte, puede ser resultado de un repliegue del Estado ante el avance de un “grupo armado no estatal” o, como se denomina en el campo de las relaciones internacionales, de un violent non-state actor (VNSA). En estas situaciones el Gobierno reconoce su incapacidad para ejercer su autoridad plena en una región rural o en una zona urbana. Eso lo podríamos denominar un “repliegue forzado”.

Por otra parte, puede ser resultado de lo que podríamos denominar un “repliegue concertado”. Este fue el caso, por ejemplo, de la llamada “zona de distensión” en torno a San Vicente del Caguán que la administración Pastrana estableció mediante la Resolución 85 de 14 de octubre de 1998, para adelantar negociaciones de paz con las FARC.

El de los “repliegues forzados” acompañados de la configuración de “gobernanzas criminales” se está convirtiendo en un fenómeno muy extendido en América Latina, debido a la emergencia de redes de criminalidad multinacional. Basta mencionar el Primer Comando Capital en las barriadas pobres de São Paulo; los restos de Sendero Luminoso en el Vraem (Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro); la más poderosa pandilla de Haití, denominada Fuerzas Revolucionarias de la Familia G9 y Aliados en Puerto Príncipe, y el Clan del Golfo en la región de Urabá en nuestro país, los cuales disponen todos de un amplio portafolio criminal. 

La Paz Total como repliegue

Uno de los mayores errores de la política de Paz Total es que los ceses al fuego acordados por el gobierno Petro a diestra y siniestra, de manera improvisada y sin reglas de juego claras, están agudizando los ya preocupantes repliegues forzados con estos repliegues concertados. En estos brilla por su ausencia –o por su inmovilidad– la fuerza pública. Me pregunto si estamos viviendo una preocupante “caguanización” de Colombia. 

Las cinco principales características de las “gobernanzas criminales” son, según el profesor Briceño-León y con algunas precisiones, las siguientes: 

1. En estas regiones, los “grupos armados no estatales” tienen una presencia permanente en el territorio bajo su control, así se muevan de un lugar a otro para eludir a la fuerza pública, pues siempre disponen de “ojos y oídos” locales, mediante redes de informantes o de milicianos sobre el terreno. 
2. En general, estos grupos disponen de una rígida organización jerárquica con una variada división del trabajo. 
3. En sus zonas de influencia buscan sustituir al Estado en sus funciones primordiales, como proveer seguridad, establecer normas de conducta, castigar a los infractores, etc., siempre con altísimos niveles de arbitrariedad, pues no se trata ni mucho menos de un “Estado de derecho”.
4. Estos grupos aprovechan su control territorial para llevar a cabo sus negocios ilícitos y, en numerosas ocasiones, para desviar hacia sus arcas los recursos públicos, como ocurre desde hace ya décadas en el departamento de Arauca debido a la nefasta influencia que ejerce el ELN. 
5. Y, finalmente, logran un apoyo de la población a sus designios, ya sea por “adhesión ideológica”, por “adhesión pragmática” a favor de quien controla las fuentes de empleo (p. e., los laboratorios de coca o la minería ilegal) o, en la mayoría de los casos, por “adhesión por miedo” a las represalias.  

Estas tres modalidades de adhesión evidencian que, a diferencia de lo que han planteado de manera errónea muchos analistas, estos grupos no disponen de una verdadera legitimidad, salvo en los sectores con los cuales tienen una afinidad ideológica.  En la ciencia política una gobernanza legítima hace referencia a un orden político que logra la adhesión de la población sin necesidad de recurrir al uso o a la amenaza del uso de la fuerza. 

Este no es el caso en las gobernanzas criminales. La evidencia histórica muestra, por el contrario, su enorme fragilidad. En efecto, si se produce un cambio del actor dominante, de forma simultánea se genera un cambio en la mayoría de la población a favor del nuevo actor, así este se halle situado en las antípodas de su antecesor. No olvidemos que tras la desmovilización de las FARC en 2016, muchas de sus zonas históricas fueron copadas por organizaciones criminales sin la mínima semejanza con el antiguo grupo guerrillero, y la población en un alto número simple y llanamente se acomodó al nuevo “señor de la guerra” local.

Un reto nuevo

La multiplicación de “gobernanzas criminales” en el país es un reto nuevo. Exige que la política de paz se acompañe de una política que la enfrente de manera eficaz. No se trata, ni mucho menos, de alentar una política del uso desproporcionado y sin controles de la fuerza pública. Un Estado de derecho y las políticas de seguridad se deben reforzar mutuamente. Ningún sistema democrático puede funcionar de manera adecuada sin un mínimo de seguridad para el conjunto de los ciudadanos, así como un modelo de seguridad sin controles de las instituciones democráticas puede derivar en un régimen autoritario.

Por una política de seguridad entiendo un mejor control del territorio y de las fronteras marítimas y terrestres del país, así como un debilitamiento de las rentas ilegales que alimentan a los grupos al margen de la ley. Por política de intervención integral del Estado acojo la noción que la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la Organización de los Estados Americanos (MAPP/OEA) denominó “retorno sostenible de la institucionalidad” a las regiones más abandonadas del país mediante el fortalecimiento del tejido social, la reactivación económica, así como la plena implementación de la Constitución de 1991 como fundamento de un Estado social de derecho.

Dos modelos distintos: “Paz Total” y “Garrote y zanahoria”

Una de las mayores lecciones que dejan los procesos de paz exitosos en el mundo es la íntima interrelación que debe existir entre seguridad y paz, o, en términos coloquiales, de “garrote y zanahoria”. Esta metáfora, utilizada inicialmente durante el gobierno de Virgilio Barco y más tarde por Juan Manuel Santos, hace referencia al uso simultáneo de recompensas y castigos con el fin de inducir a un actor a asumir una conducta percibida como deseable. Durante las negociaciones de paz en La Habana, el gobierno Santos tomó la decisión de mantener activa la confrontación armada, hasta el momento en que se llegara a un acuerdo final. 

En cambio, bajo el gobierno Petro el modelo ha sido radicalmente distinto, pues la negociación se fundamenta en los acuerdos de cese al fuego bilaterales con un alto número de organizaciones armadas de distinto signo, firmados de manera improvisada, sin mecanismos de control sólidos, sin reglas de juego claramente definidas y con equipos de paz sin la suficiente preparación y experiencia. E incluso, en muchos casos, sin un marco jurídico aprobado por el Congreso de la República. 

Es más, mientras en la negociación con las FARC, en La Habana, la regla de oro era que “nada estaba acordado hasta que todo estuviera acordado”, la fórmula se transformó en un modelo a todas luces inconveniente: “todo lo que se va aprobando se va implementando”. En tanto que el primer modelo generaba incentivos para culminar las negociaciones, el segundo, por el contrario, produce incentivos perversos para mantenerlas abiertas indefinidamente, en la medida en que convierte las mesas de paz en una suerte de parlamentos paralelos y, a nivel de los territorios, en una especie de asambleas departamentales o concejos municipales paralelos. Es decir, una especie de cogobierno nacional o de cogobiernos locales con grupos que se mantienen en armas. 

En síntesis

Es urgente un profundo revolcón en el diseño y en la conducción de la política de paz o, de lo contrario, lo más probable es que el balance del gobierno Petro en este terreno termine siendo muy negativo. 

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