Este gobierno tiene un calendario y una ruta definida para ponerle fin a los conflictos armados. Se están tejiendo nuevas y generosas amnistías para todos los actores. Este texto, de lectura obligada, examina las propuestas jurídicas y la solidez de los supuestos –militares y de política agraria– que necesita el plan para su éxito. Hay cosas grandes en juego y hay que abrir este debate.
Camilo González Posso*
Otra vez sobre el tapete
El presidente Santos le devolvió a los discursos oficiales las palabras paz, conflicto armado, derechos de las víctimas, guerrilla y otras que fueron puestas en el índice de prohibiciones de la administración anterior.
Con más frecuencia de la esperada en tiempos de campaña, el presidente recuerda que tiene la llave de la paz y que la utilizará en su momento. Los discursos de Santos pasan de ofrecer plomo, cuando hay un ataque de la guerrilla o de la extrema uribista, a ofrecer la “llave” cuando llegue el momento, cuando habla con los Obispos. De esta manera da pie a que crezca la especulación sobre las verdaderas intenciones del presidente, y a que cada vez sean más los intérpretes del santismo que le apuestan al inicio de diálogos de paz para el 2013.
El calendario anunciado
Al comenzar el segundo año de gobierno los más caracterizados voceros del Partido de la U, encabezados por el senador Roy Barreras, han deletreado el cronograma de paz de esta administración:
- Hasta fines de 2012 lo central es fortalecer la ofensiva militar para debilitar más a las FARC y en lo posible a otros grupos armados, incluidos algunos de los emergentes o narcoparamilitares.
- Simultáneamente se promoverían las reformas para dotar al Estado y al gobierno de un marco legal más comprensivo que el que ofrece la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005).
- Si todo marcha hacia el debilitamiento de las FARC y al aumento de respaldo a la política de “consolidación de la paz” (que incluye Ley de Víctimas, Ley Agraria y política de consolidación territorial), entonces se pasaría a la fase de diálogos y compromisos para la desmovilización y sometimiento a la justicia de todos los grupos armados ilegales y al saneamiento de los procesos inconclusos o frustrados con los paramilitares.
Hay señales suficientes de que una ruta de este estilo cuenta con el guiño presidencial y que el encargado de hacerle la gerencia en el Congreso y ante la opinión es el senador Barreras. En entrevistas de radio, prensa y televisión, el ahora Presidente de la Comisión de Paz del Senado ha revelado el secreto de Santos para culminar lo que llamó el “Salto Estratégico” con la definitiva neutralización de la guerrilla y la subordinación a la ley de todos los grupos armados ilegales. Para la muestra basta este botón: “Todo el plomo que sea necesario hasta derrotarlos y llevarlos a la mesa para su sometimiento a la justicia” [1].
Después de seis audiencias en la Comisión de Paz del Senado durante el primer semestre de 2011 y de la instalación de mesas de trabajo, los borradores de reforma constitucional o de Ley de Reconciliación, que es el nombre que se abre camino, están a consideración del presidente y de la Oficina Jurídica de palacio (el proyecto puede verse en el anexo a este artículo).
El informe entregado el pasado 15 de agosto no deja lugar a dudas sobre el terremoto en ciernes: “la Comisión de Paz del Senado avanza en la recopilación de diversas propuestas a fin de establecer dos mecanismos que el congreso pueda estudiar como salidas jurídicas al conflicto: una de carácter constitucional, con una reforma que establezca unos mínimos normativos, y otra reforma de carácter legal, que vaya dirigida a reformar la ley de justicia y paz”.
Atolladero jurídico
El punto de partida de las audiencias ha sido reconocer la ineficacia de la Ley de Justicia y Paz para resolver la situación de los paramilitares desmovilizados. Por donde se le mire, ese marco jurídico no sirvió para ese ejercicio de justicia transicional y el esquema no se puede repetir si se tratara de desmovilizar a la guerrilla o de propiciar una negociación para reincorporarse a la vida civil.
Las preguntas planteadas se refieren, entre otros, a los siguientes asuntos jurídicos: ¿Cuál es la oferta de justicia transicional o restaurativa que puede hacer el Estado a los comandantes de la guerrilla, que sea viable a la luz del Estatuto de Roma y que al mismo tiempo sea aceptada por la sociedad y atractiva para los jefes guerrilleros? Si no es posible utilizar la Ley 975 de 2005, que incluye penas alternativas con un máximo de 8 años y extradición a discreción del presidente de la República ¿Cuáles son las alternativas? ¿Qué hacer con los delitos de narcotráfico y secuestro y otros crímenes de lesa humanidad imputados a casi todos los jefes de las FARC y del ELN, por los cuales están ya condenados, o van a serlo, a varias decenas de años?
Pero a la hora de considerar la fase de cierre definitivo del conflicto, el panorama jurídico se vuelve aun más complejo:
- El ex presidente Uribe ha terciado en el debate, reclamando una consideración especial para los militares: “Sería importante que el Congreso y el Gobierno Nacional pensaran en una Reforma Constitucional de tan solo dos puntos”: Conceder el beneficio de excarcelación a los militares condenados por los hechos del Palacio de Justicia, y crear una jurisdicción especial y transitoria, para revisar todas las sentencias contra integrantes de las fuerzas armadas. Esta propuesta anima un interrogante: ¿Por qué se aplica una vara a los responsables del asalto que llevó al holocausto en el Palacio de Justicia y otra a los militares y civiles que cumplieron con su deber o a los que respondieron y pasaron por encima del derecho internacional humanitario?
- Entre tanto los abogados de los paramilitares extraditados o que están en las cárceles esperando definiciones en los procesos de “justicia y paz”, no dejan de señalar el fracaso de los procedimientos que mantienen congestionada a la Fiscalía y a los juzgados y que sólo ha permitido la culminación de cuatro de los 3.682 casos postulados desde 2005 y 2006. Para ellos un nuevo marco jurídico pensado para la guerrilla, lo más flexible y ágil posible en material penal, permitiría redefinir su propia situación.
- Y esa fórmula de paso abriría el camino a reconsiderar la situación de parlamentarios, gobernadores, alcaldes, entre otros funcionarios -y hasta de algunos empresarios-, acusados de parapolítica y paraeconomía, procesados o inculpados por la Corte Suprema de Justicia o por la Fiscalía.
¿Saltarse el Tratado de Roma?
Para desatar semejante nudo se han formulado varias propuestas, entre las cuales cabe destacar las del propio senador Barreras: “Si el Estatuto de Roma fuese el único horizonte jurídico posible, tengo que decirlo con claridad, no se puede hacer la paz ni en Colombia ni en ningún país del mundo. La legislación colombiana tiene que recuperar su capacidad de reconstrucción desde lo nacional, y para los colombianos”. (El Estatuto de Roma) “impide ofrecer a un grupo violento una amnistía como la que se dio generosamente al M-19. Tampoco puede pensarse en procesos de paz como los de Sudáfrica o El Salvador” [2].
Los defensores de derechos humanos han advertido que se trata de falsos dilemas en tanto el Estatuto de Roma no se opone a las amnistías ni a los indultos, pues solo se limita a la garantía de no impunidad frente a crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad, sin incursionar en los detalles de los procedimientos penales, las características de las sanciones o el delito político.
Pero, no obstante esos análisis, las recomendaciones de la Comisión de Paz suponen la incongruencia entre los estándares internacionales y las necesidades de seguridad jurídica en un escenario de cierre: “Hay limitaciones en la legislación nacional, y en razón al bloque de constitucionalidad en las normas internacionales y en la jurisprudencia, convenciones e instituciones internacionales, en las obligaciones derivadas del sistema interamericano de DDHH y de la ONU, y además en los propios estándares nacionales de justicia, que hacen que hoy resulte imposible un escenario jurídico para la paz. Hay que construir un nuevo marco” [3].
Amnistías y beneficios todavía más generosos
Las primeras recomendaciones para el retoque constitucional o la nueva ley de paz incluyen redefinir el delito político e introducir las figura de la “amnistía condicionada” y el “indulto especial general” post sentencia o anticipado.
Los dilemas están en el alcance de la reforma al Código Penal que define el delito político como rebelión, sedición o asonada. Algunos consideran que es un tipo penal anacrónico, reducido en la práctica a la asociación para delinquir siempre y cuando no esté vinculada con el narcotráfico, los crímenes de guerra o de lesa humanidad.
Más allá de la redefinición del delito político a la luz de los avances de la teoría criminal y la jurisprudencia internacional, esas consideraciones buscan introducir la figura de la “amnistía condicionada” o un procedimiento judicial expedito para dejar en libertad a los jefes de grupos armados ilegales a condición de verdad, reparación y garantía de no repetición, con definitivo desmantelamiento de las organizaciones militares, paramilitares, económicas y de las redes políticas ilegales. La idea es darles mayor importancia a mecanismos extrajudiciales, como comisiones de la verdad, que cumplirían más un papel de satisfacción a las víctimas que de tipo procesal.
También se ha propuesto tipificar el delito de “pertenencia a grupos armados ilegales”, que ampliaría el marco para considerar los delitos conexos y otorgaría beneficios similares en materia de derechos políticos a guerrilleros y paramilitares.
Por su parte la oferta a la guerrilla se concreta en reducir las penas a un mínimo para los jefes y en aplicar penas alternativas blandas para quienes no sean cubiertos por la amnistía condicionada.
La suspensión de la “muerte política” a miembros de grupos armados ilegales sería otro de los posibles beneficios para todos.
La nueva modalidad de amnistía e indulto incluiría la redefinición de conexidad para algunos delitos como narcotráfico y secuestro o introduciría alguna figura que permita obviar la reclusión y lleve a la rápida incorporación a la vida civil y al ejercicio de derechos políticos por parte de los jefes de grupos armados. La responsabilidad por homicidio, masacres, desapariciones forzadas sería considerada caso a caso e individualizada.
Por estas vías se ampliaría el Derecho de Gracia, invocando el interés superior de acabar el conflicto armado y la importancia histórica de la reconciliación en un país que lleva casi seis décadas de violencia, con 150.000 asesinatos y 5 millones de víctimas directas.
La viabilidad de semejante hipótesis esta condicionada, entre otros, al carácter general de las normas que se adopten, en tanto le ofrezcan los beneficios de gracia a todos los actores y responsables por graves infracciones a los derechos humanos y a algunas normas del Derecho Internacional Humanitario.
No cabe duda que la Comisión de Paz del Senado está explorando una ruta compleja y ambiciosa que incluye no solo reformas constitucionales y legales sino incluso lo que llaman “un elemento LEGITIMADOR POPULAR, dada la importancia sustancial y la coyuntura nacional que fundamenta el inicio del proceso”. El lema de la reforma es indicativo del amplio rango de aplicación que se esta calculando, “para todos una solución, pero no la misma solución para todos”.
El paquete que se está cocinando incluye reformar la ley 975 de 2005 para agilizar el trámite de miles de procesos represados. Las fórmulas son conocidas: eliminar la duplicidad de controles en las audiencias de formulación y de aceptación de cargos, depurar la lista de los 35.353 paras desmovilizados, unificar diligencias, mayor protección a las victimas y reglamentación de procesos colectivos.
En ese ambiente se han dejado oír las voces amigas de repatriar a los extraditados, incluidos paramilitares, narcoparamilitares y guerrilleros. El columnista Juan Rubbini ha dicho que: “Santos podría pedirle al Departamento de Estado que utilice sus buenos oficios y repatríe a Colombia ‘la verdad extraditada’ como un homenaje a Justicia y Paz, y a ‘Trinidad’, ‘Sonia’ y ‘Vargas’ como ‘guiño’ a las FARC y señal que las cosas se hacen haciendo y ‘los Santos vienen marchando’, esta vez en son de paz”.
Pero este asunto es más complicado, pues requiere gestiones diplomáticas con Estados Unidos y acuerdos para distinguir entre el delito de narcotráfico y el narcotráfico conexo con la “pertenencia a grupos armados ilegales” que tendría el beneficio de la no extradición.
Como puede observarse en esta ebullición jurídica, el ejercicio encabezado por Roy Barreras retoma algunas ideas y beneficios que formaron parte del proyecto de Ley de Alternatividad Penal presentado por Luis Carlos Restrepo con enfoque de justicia restaurativa y avanza en esa dirección hacia nuevos temas.
El ultimátum
Los cálculos del gobierno sitúan el cierre definitivo del conflicto armado en el año 2019. Así se formula en documentos importantes como “Paz y País” y en los supuestos de la política de “Consolidación de la Paz” que contienen el Plan de Desarrollo y en el Plan de Consolidación Territorial que sirve de brújula a la acción militar. Para cumplir esta meta sería preciso que en este cuatrienio se completen las premisas fundamentales e incluso llegar al punto de no retorno antes de 2014. Por esta razón, el ajuste del marco jurídico es una pieza que solo encajaría si se avanza en las otras, es decir sobre todo en:
- la reducción de las hostilidades guerrilleras a su mínima expresión,
- el apoyo de todos los sectores de la Unidad Nacional a las políticas de seguridad,
- la neutralización de la extrema derecha, y
- el consentimiento de Estados Unidos.
En ocasión del anuncio de la adicción de 1,6 billones de pesos procedentes del impuesto al patrimonio al presupuesto para las fuerzas armadas y de la posesión del nuevo ministro de Defensa, Juan Carlos Pinzón, el presidente resumió su política del “Salto Estratégico”: “El enemigo está debilitado pero no esta derrotado”, señaló Santos y reclamó “perseverancia, perseverancia, perseverancia” en la lucha contra el narcoterrorismo. "Vamos ganando y tenemos que seguir ganando a punta de innovación, de audacia, de perseverancia".
Los cambios en la cúpula militar coinciden con la exigencia de acomodos de las tácticas a la contraofensiva de la guerrilla en algunas regiones de país y a la necesidad de retomar en firme los planes de consolidación, de modo que el componente militar esté a tono con los lineamientos de la doctrina de acción integral. En palabras del presidente, “La consolidación combinada con la ley de víctimas y de restitución de tierras será una carta importante para jugar y darle el puntillazo final a esos grupos armados ilegales". “A esos miembros de las FARC que todavía creen que a través de las armas van a lograr algo, les digo: desmovilícense, que el Estado les ofrece una mano para reintegrarse a la sociedad. Y si no, van a encontrar una tumba, su propia tumba, o la cárcel”.
No es tan fácil
La acción integral está en curso con sus complejos elementos sociales, jurídicos, políticos y militares. Sin que hayan cambiado los ejes de la estrategia, y para usar el lenguaje del presidente, se están barajando las cartas para la próxima partida que sería la antesala del final final. La obsesión por la innovación y la audacia que ha mostrado Santos son ingredientes del andamiaje que se está montando en esta partida con varias mesas de juego.
Las debilidades del esquema de cierre del conflicto han sido identificadas y forman parte del debate. La primera de ellas es la persistencia en la idea de dialogar sobre la base de la desarticulación o derrota a la guerrilla, de nuevo calificada de narcoterrorista. El debilitamiento progresivo de las FARC durante la última década alimenta la ilusión de una desarticulación y desmoralización a corto plazo, que acompañaría la muerte de Cano y de otros miembros del Estado Mayor.
Esos cálculos parecen muy optimistas, si se tiene en cuenta la adaptación de la guerrilla a la nueva estrategia ofensiva de las fuerzas armadas durante los últimos tres años, adaptación que ha incluido
- el reagrupamiento en las zonas de retaguardia histórica,
- el aumento de las hostilidades,
- la formación de milicias y
- la proyección política sobre centros urbanos.
La guerrilla, intentando ponerle piso a su retroceso, parece tener su propia doctrina de acción integral. Y es posible que lleguemos al final del 2013, el año previsto para los diálogos, con una guerrilla disminuida pero no derrotada ni en condiciones de aceptar una desmovilización sin negociación política y a cambio solo de beneficios penales.
El problema no resuelto de la tierra
Está por verse el impacto de la restitución de tierras y de la anunciada ley agraria y de desarrollo rural. Este impacto se plantea como parte del “puntillazo final”, suponiendo que habrá soluciones para los desplazados y los campesinos que han padecido 50 años de avance violento del latifundio y de la concentración de la propiedad. Por ahora estamos apenas en el momento de los anuncios -y también de las expectativas de reparación a más de 500 mil familias, entre las cuales 350 mil fueron obligadas a abandonar 8,5 millones de hectáreas según informe de Acción Social de la Presidencia de la República publicado por INDEPAZ. [4]
El ministro de agricultura Juan Camilo Restrepo habla de la ley que presentará al Congreso como una “Nueva Reforma Agraria”, que sería complementaria de la de restitución de tierras. Pero el escenario es difícil para medidas de fondo que lleven a democratizar la propiedad de la tierra y abran opciones de desarrollo rural acordes con las aspiraciones del campesinado, que sigue siendo más de la tercera parte de la población colombiana. En efecto, no es fácil conciliar la entrega de baldíos y otras tierras a los macroproyectos agroindustriales con el acceso a la tierra y a subsidios para la economía campesina: ya hemos visto que se avanza a pasos agigantados con los grandes inversionistas y a cuentagotas con los pequeños productores.
La política de quitarle apoyo a la guerrilla con medidas sociales agresivas podría ser eficaz si se cambian las prioridades y se adopta otro modelo de ocupación productiva y social del territorio. Con solo formalizar la propiedad precaria y con subsidios de subsistencia no lograrán revertirse la crisis agrícola ni la desesperanza del campesinado.
Durante los próximos meses estaremos ante otro round de la definitiva orientación de la política rural y se discutirá por ejemplo el destino de los millones de hectáreas de baldíos usurpados al Estado con la concurrencia de notarios, alcaldes, parapolitícos y negociantes legales. Los interrogantes cubren también las medidas que se incluirán en la Ley Agraria y de desarrollo rural para darle uso social a más de 15 millones de hectáreas improductivas hoy destinadas a la ganadería extensiva ¿Se incluirán en el fondo de acceso a tierras por parte de los campesinos o serán objeto de más subsidios y exenciones a los terratenientes en proyectos forestales o de agrocombustibles?
Si la restitución de tierras abandonadas y usurpadas se queda en los titulares, la llamada “Consolidación con Acción Integral” quedará reducida a su componente militar: el campesinado y las comunidades indígenas y afrodescendientes movilizadas ante la ocupación de territorios por la minería, los macroproyectos o la erradicación forzada, quedarán a la vera del camino. El pronóstico sería de más violencias.
Necesitamos imaginación y audacia
Desde la sociedad civil, que se ilusiona cada vez que se abren escenarios o se manejan hipótesis para ponerle punto final a los conflictos armados, la apertura del debate sobre el marco jurídico para el “cierre final” es una oportunidad excepcional. A pesar de las muchas dificultades, hay que entender que vivimos una coyuntura de búsqueda de salidas jurídicas y políticas que requiere altas dosis de imaginación para incidir en el curso de los acontecimientos.
Mucho se habla del momento de la paz y de los pasos para llegar a una situación irreversible y de cierre. Las agendas ciudadanas al respecto incluyen ya propuestas de acuerdos mínimos y también de diálogos y compromisos humanitarios. Se ha reconocido la necesidad de una sociedad movilizada y dispuesta a participar en la construcción de cada etapa, y se reclama un ambiente propicio para desactivar la guerra e imponer el respeto a la población civil, el cese de hostilidades y de fuegos.
En suma, todo esto exige dejar el pensamiento rutinario y meterse de lleno en el juego realmente existente para llegar a un pacto político nacional por la paz:
- Pensar el marco jurídico necesario para una salida definitiva de este largo ciclo de violencia y conflicto armado, entendiendo que debe responder a todos los problemas en juego, a los intereses y posibilidades de los actores y de los responsables del desastre;
- Romper los paradigmas que quieren oponer la justicia a los imperativos de la paz y el fin de las guerras;
- Incursionar en las reformas necesarias para una paz sostenible y soportada en la democracia y la equidad;
- Llenar los vacíos que quedan en reparación integral y derechos de las víctimas;
- Intentar vencer las resistencias a una auténtica reforma agraria y rural;
- Dejar los espacios necesarios para la solución política y las negociaciones con las guerrillas en un modelo sencillo y renovado.
Mejor dicho, el momento de la paz está por inventarse pero tiene ya muchos ingredientes para que sea realidad en esta década.
*Presidente Indepaz
Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número.
