Reindustrialización: los límites de Colombia y el peso del TLC
Foto: Presidencia

La nueva Política Nacional de Reindustrialización

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El nuevo CONPES es prometedor, pero los recursos que destinaría el Estado a la reindustrialización son demasiado reducidos, y el documento no plantea la necesidad de renegociar los TLC.

Diego Cortés Valencia*

Por fin un plan concreto

Varios artículos del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 se proponen promover la reindustrialización  como estrategia esencial para el desarrollo económico y social del país.  Luego, , el ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinCIT) presentó los lineamientos de la Política Nacional de Reindustrialización. En noviembre del año pasado, el Departamento de Planeación Nacional (DNP) publicó el borrador del CONPES acerca de esta estrategia y en diciembre fue aprobada.

Estos documentos representan el trabajo de meses del MinCIT, el ministerio de Hacienda y el DNP, así como los aportes de académicos nacionales e internacionales como Mariana Mazzucato, Dani Rodrik, Ha-Joon Chang y Amir Lebdioui.

La liberalización debilitó la industria

Después de los 80, hablar en América Latina de una política industrial activa —o reindustrialización— se consideró una señal de atraso o fracaso. Se criticaba bajo el dogma de que el Estado no contribuye al crecimiento económico.

José Antonio Ocampo y Luis Bértola explican que la ortodoxia económica atacó, desde la década de 1970, la política de industrialización dirigida por el Estado. Según el mismo Ocampo y otros autores, “Desde la ortodoxia se le criticó la falta de disciplina macroeconómica y las ineficiencias que generaba una estructura de protección arancelaria y paraarancelaria muy elevada y, en general, el excesivo intervencionismo estatal”.

Es positivo que la ejecución se concentre en los años del actual gobierno, pero la política quedará muy limitada después de 2026 y dependerá de las prioridades del siguiente gobierno fortalecer o abandonar esta política.

El Consenso de Washington reorientó las políticas hacia el mercado, que se aplicaron en Colombia durante los 90. Esto puso fin a las apuestas estatales para respaldar la industria; además, debilitó y liquidó instituciones clave como el Instituto de Fomento Industrial. En consecuencia, la liberalización económica de los 90 aceleró la desindustrialización y volcó nuevamente la actividad productiva hacia los productos básicos —como el petróleo, el carbón y el café—.

Puede Leer: La resistencia a la reindustrialización para el desarrollo

Foto: Mincit - Entre las metas de la Política Nacional de Reindustrialización se encuentra el aumento del PIB industrial manufacturero.

Diagnóstico y tratamiento

El resumen ejecutivo del CONPES comienza con la caracterización anterior. Este diagnóstico es fundamental para un debate sincero sobre política económica: durante muchos años, quienes definieron la política de desarrollo en Colombia ignoraron estos hechos, y, por tanto, sus planes de desarrollo no definían ninguna política industrial.

La Política de Reindustrialización y el nuevo CONPES reconocen la importancia de la política industrial para los países desarrollados y en desarrollo. También consideran las restricciones estructurales de la economía colombiana: fiscales, monetarias y logísticas.

Aun así, el CONPES no menciona la restricción externa o en balanza de pagos para explicar la importancia de aumentar la producción y las exportaciones de la industria manufacturera: propio de los desarrollos teóricos del estructuralismo de la CEPAL. El concepto cepalino que sí se menciona es el de heterogeneidad estructural, para explicar las diferencias de productividad entre las actividades productivas.

Sobre la restricción fiscal, menciona la contradicción de que haya recursos para pagar la deuda pero que no puedan destinarse a inversión. Ninguno de los documentos menciona la política de regla fiscal ni cómo este mecanismo de ajuste asfixia el gasto público.

Como causas de la escasa generación de valor agregado en Colombia, el CONPES se centra en cinco ejes:

  1. Ineficiencia en producción de bienes y servicios;
  2. Escasa diversificación y sofisticación de la oferta interna y exportable;
  3. Debilidad en los encadenamientos productivos;
  4. Baja integración, especialmente con América Latina y el Caribe, Asia y África;
  5. Debilidad en las instituciones y distorsiones en los incentivos a la actividad económica para la agregación de valor.

Expone las debilidades en formación de capacidades humanas; la insuficiente adopción de tecnología e innovación en las empresas; las restricciones de acceso a financiación para actividades productivas, y una limitada infraestructura física y digital para conectar sectores, regiones y potenciar la exportación.

Resalta que más del 70 % de los empresarios no considera que la innovación sea una prioridad, por no tener una razón convincente para innovar o por la incertidumbre ante la demanda de bienes y servicios producto de la innovación. Esto es reflejo de las características limitadas del mercado interno, de los retos de competir con importaciones y de una estructura empresarial débil e informal.

Otro factor que sobresale en el diagnóstico es que la inversión extranjera se ha concentrado en el sector minero-energético, y que los mecanismos de atracción no han beneficiado la transferencia y adopción de tecnología. Incluso plantea que hay instrumentos que deben evaluarse y reformularse.

Contrariamente a lo prometido por los TLC desde el año 2011, la Inversión  Extranjera Directa (IED)  se ha estancado y no ha tenido un comportamiento distinto del promedio latinoamericano a partir de aquel año.

A partir de este diagnóstico, la Política de Reindustrialización está construida desde la teoría de creación colectiva de valor público que han expuesto Mazzucato y Ryan-Collins.

No piensa el Estado como un intermediario que corrige fallas de mercado; propone la creación de valor colectivo entre el mercado, el Estado y la sociedad civil. El borrador se enfoca en cuatro apuestas estratégicas:

  1. La transición energética justa;
  2. La agroindustria y la soberanía alimentaria;
  3. La reindustrialización a partir los sectores de salud;
  4. Reindustrialización a partir del sector de la defensa para la vida.

Objetivos para diez años

La política cubre once años, hasta 2034. El objetivo general es “desarrollar condiciones para aumentar la generación de valor agregado en la industria con un enfoque sistémico que impacte las cadenas productivas en los diferentes sectores de la base empresarial colombiana que permita transitar hacia una economía basada en el conocimiento, productiva, sostenible e incluyente”.

Cinco objetivos específicos responden a las causas mencionadas anteriormente y se centran en las apuestas estratégicas intersectoriales:

  • Mejorar las capacidades humanas, comenzando por la formación técnica;
  • Fortalecer las Oficinas Regionales de Transferencia de Resultados de Investigación para promover la innovación y transferencia tecnológica;
  • Mejorar el acceso al financiamiento a través del Grupo Bicentenario y el Fondo Para Intervenciones ante la Ocurrencia de Desastres Naturales (FONDES);
  • Ofrecer soluciones para acceder a tecnología con aplicación ambiental y productiva;
  • Desarrollar infraestructura para vacunas, transporte eléctrico, procesos agroindustriales y producción de partes para aeronaves, entre otros.

Para lograr lo anterior, los documentos proponen facilitar la IED en las apuestas de reindustrialización. Se suman otros planes para coordinar y respaldar sectores clave, así como para revisar las barreras regulatorias que impidan el desarrollo industrial.

Estas son algunas metas de la política:

  • Para 2026
    • que las exportaciones distintas de las minero-energéticas y de servicios hayan aumentado entre el 56,3 % y el 60,8 % de todas las IED.
  • Para 2032
    • que la IED manufacturera llegue al 13,9 % del total de la IED;
    • que la IED agropecuaria llegue al 2,4 %, poco menos que antes de la pandemia, para lo cual se necesitaría un promedio de crecimiento de 4,7 % anual hasta el 2032;
    • que la IED comercial llegue al 14,9 %, similar al del 2019, para lo cual se necesitaría un promedio de 5,9 % anual hasta el 2032;
    • que el PIB industrial manufacturero de 2032 llegue a los mismos niveles de 2005-2019 (13,9 %)

Recursos insuficientes 

El documento del MinCIT da claves para explicar la desindustrialización de Colombia y la heterogeneidad de su economía. ¿Pero funcionará?

En primer lugar, la inversión estatal que se propone resulta ser del todo insuficiente: el CONPES afirma que tendrá “con un costo total estimado de 7,8 billones de pesos”, o 709.090 millones de pesos anuales, o el 0,05 % del PIB de 2022. El 49 % es para fortalecer las capacidades del talento humano, adopción de tecnologías, acceso a capital y financiamiento y la infraestructura física y digital. 25 % para aumentar la diversificación y sofisticación de la matriz productiva e 22 % para fortalecer encadenamientos productivos.

Esta suma parece elevada, pero en realidad es muy insuficiente y es inferior al presupuesto destinado en deporte y recreación en 2024 ($1,4 billones). Una explicación sería que esos recursos son para las estrategias de coordinación de política; pero ella está muy lejos de los planteamientos ambiciosos de los economistas que cita el documento acerca del Estado como un actor central en la política de industrialización.

El borrador no menciona la revisión de los TLC; la Política Nacional de Reindustrialización lo hace tímidamente. Esto deja en duda la capacidad de dirigir esa inversión extranjera a las necesidades del país.

Otra explicación podría ser que los recursos requeridos se encuentran en el Grupo Bicentenario, el FONDES y otros fondos públicos; pero esto desconoce el debilitamiento histórico de la banca pública y la destrucción de la banca de fomento industrial que ya vivió Colombia. Sería bueno un plan de inyección presupuestal para reactivar y consolidar la banca de fomento industrial.

Según el Plan de Acción y Seguimiento (PAS) del CONPES, EL 58,5 % del presupuesto se ejecutará en los primeros 3 años (2024-2026), y el restante en los 8 años restantes. De hecho, el presupuesto promedio entre 2027 y 2034 es de 5,2 % anual. Es positivo que la ejecución se concentre en los años del actual gobierno, pero la política quedará muy limitada después de 2026 y dependerá de las prioridades del siguiente gobierno fortalecer o abandonar esta política.

Falta hablar de los TLC

El documento habla de incentivos para la IED hacia los sectores prioritarios, pero ¿puede condicionarse la inversión con incentivos sectoriales y con condiciones de transferencia tecnológica?

Este escenario ideal se encuentra limitado por los acuerdos de inversión y los tratados de libre comercio, cuyo propósito es eliminar incentivos que distorsionan los precios de mercado —en beneficio de los inversionistas, por supuesto—.

También, por los acuerdos de inversión, imponer condiciones de transferencia tecnológica sería un limitante; en este sentido, estamos limitados a la buena voluntad del inversionista extranjero, como lo ha estado en las pasadas décadas.

El borrador no menciona la revisión de los TLC; la Política Nacional de Reindustrialización lo hace tímidamente. Esto deja en duda la capacidad de dirigir esa inversión extranjera a las necesidades del país.

Acierta, pero le falta alcance

El CONPES es prometedor en su análisis y sus soluciones; pero al aterrizar las acciones de seguimiento del PAS se choca con los limitantes propios de la estructura institucional y económica, lo que deja dudas sobre la posibilidad de ejecutar una política ambiciosa y coherente con Colombia.

Muchas de las acciones que propiciarían una transformación estructural superan los alcances de un CONPES; son decisiones ausentes del Plan Nacional de Desarrollo: especialmente, políticas como la revisión y renegociación de los TLC y los tratados de inversión, la discusión amplia sobre la regla fiscal, política monetaria, control de capitales, entre otros.

El Gobierno no parece interesado en profundizar en estas grandes barreras. Mientras tanto, el gobierno Petro celebra que puedan firmarse dos nuevos TLC, a pesar de incumplir así sus promesas de campaña.

Lea en Razón Pública: Por fin avanza la política de reindustrialización

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Diego Cortes Valencia

Escrito por:

Diego Cortes Valencia

*Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

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