Una ley que ha existido desde hace muchos años

Esta semana fue aprobado en cuarto debate el proyecto de Ley 181 de 2022 Senado–160 de 2002 Cámara, por medio del cual se modifica y prorroga la Ley 418 de 1997 o Ley de Orden Público.

La discusión sobre las facultades extraordinarias al presidente de la República para definir la política de sometimiento a la justicia de organizaciones armadas y un indulto para las personas de la denominada “Primera Línea” enrarecieron el debate y exacerbaron las contradicciones sobre el alcance de la Paz Total.

Pero el discurso de los protagonistas y el cubrimiento de los medios han creado la falsa impresión de que el marco legal “creado” mediante la nueva Ley de Orden Público constituye la base de la Paz Total y de la “política de paz de Estado”, particularmente cuando dicho instrumento legal sólo tiene vigencia durante cuatro años a partir de su renovación.

Cómo funcionan las negociaciones en Colombia

Durante los últimos años, el Estado colombiano ha diseñado y puesto en marcha varias políticas para enfrentar la amenaza de los grupos armados. Se ha aumentado la capacidad de las Fuerzas Armadas, se han judicializado miembros de organizaciones armadas ilegales y se han empezado negociaciones de paz. Sin embargo, estos mecanismos han resultado insuficientes para lograr la desarticulación definitiva de estos grupos.

La Ley 418 de 1997, o Ley de Orden Público, modificada y prorrogada por última vez mediante Ley 1941 de 2018, otorga facultades al jefe de gobierno para asegurar la vigencia del Estado social del derecho. Esto incluye la capacidad de adelantar negociaciones con todos los grupos armados para promover la reconciliación entre los colombianos; los representantes del presidente tienen autorización para adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados al margen de la ley.

A su vez, la Ley 434 de 1998 establece que la paz es una política de Estado, crea la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y le asigna la vocería principal y responsabilidad de asesorar al presidente de la República en la organización y desarrollo de la política de paz.

Cada presidente de la República decide sobre el enfoque y desarrollo de la política de paz sobre la base de sus creencias políticas, de las características de cada grupo armado ilegal, así como de consideraciones propias de cada momento histórico.

Por otra parte, el Consejo de Seguridad Nacional, creado por Decreto 2134 de 1992 y cuya última modificación se dio a través del Decreto 741 de 2021, tiene como función principal asesorar al presidente de la República en materia de defensa y seguridad nacional, lo cual incluye la clasificación de los grupos armados.

Conforme a la Directivas permanentes N.º 15 de 2016 y N.º 037 de 2017 del Ministerio de Defensa, estos grupos se clasifican en Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley —categoría aplicable de manera exclusiva al ELN por el reconocimiento de su carácter político—; Grupos Armados Organizados (GAO); Grupos Armados Organizados Residuales (GAO-R); Grupos Delictivos Organizados (GDO) y Grupos de Delincuencia Común Organizada (GDCO).

Conviene mencionar que, según la Constitución, la Ley de Orden Público y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el presidente de la República es el único competente para tomar las decisiones finales en materia de mantenimiento del orden público.

Además, la Corte Constitucional concibe dos tipologías de acuerdos. El primero parte de los diálogos de paz entre las partes y que surge de las reivindicaciones “por las cuales históricamente el grupo se levantó en armas. El segundo tipo de acuerdos es de carácter esencialmente operativo, y se relaciona específicamente con los medios a través de los cuales las partes buscan los objetivos concretos de desarmar, desmovilizar, reinsertar y reintegrar a los combatientes y, en algunos casos, también a la población civil.”

Constantes y variaciones

El proyecto de ley recién aprobado también establece dos tipos de procesos de paz: negociaciones con grupos armados organizados a los cuales se reconoce su carácter político —categoría hoy solo aplicable al ELN— y acercamientos con grupos armados organizados para lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento.

Estos son algunos ejemplos de las disposiciones incluidas en el recién aprobado proyecto de ley que han sido presentadas como herramientas novedosas, pero que realmente ya existían en el ordenamiento jurídico y en las políticas de paz.

De lo anterior surgen varias preguntas: ¿Qué es lo novedoso del proyecto que acaba de aprobar la Cámara? ¿Se trata de cambios semánticos o superficiales que obedecen a un nuevo enfoque sobre la manera de entender el conflicto armado y la paz? ¿Cuál es la intención política de modificar los nombres de instancias y categorías ya existentes y presentarlos como algo novedoso?

Sometimiento a la justicia: experiencias previas

Hay una serie de experiencias y aprendizajes que deben ser tenidas en cuenta en el diseño y puesta en marcha de una apuesta integral para la desarticulación, la rendición de cuentas, la satisfacción de los derechos de las víctimas y la reintegración a la vida civil de los miembros de las organizaciones armadas.

Incluso, el punto 3.4.13 del Acuerdo Final entre el Estado y las FARC-EP puede ser considerado como el marco jurídico para promover políticas y medidas para el sometimiento o acogimiento a la justicia de las organizaciones criminales.

En Colombia se han puesto en marcha diversos mecanismos para el sometimiento a la justicia de grupos armados.

• En primer lugar, está la Ley 975 de 2005 o Ley de Justicia y Paz que fue producto de un acuerdo para la desmovilización de las AUC. Además del desarme y desmovilización colectiva, se ofrecía la alternatividad penal a cambio de “la contribución del beneficiario a la consecución de la paz nacional, la colaboración con la justicia, la reparación a las víctimas y su adecuada resocialización”.
• También se cuenta con la experiencia de la desmovilización colectiva del extinto ERPAC, que surgió como un grupo pos-desmovilización de las AUC. Pero, a diferencia de la experiencia de aquel antecedente, no se acordó un marco o medidas de justicia transicional ligadas al proceso de sometimiento a la justicia.

Además de las iniciativas anteriores, tenemos otras experiencias más recientes.

• El proyecto de Ley 198 de 2018 Senado por medio del cual se mejoran “la investigación y judicialización de organizaciones criminales y se adoptan medidas para su sujeción a la justicia” que no fue aprobado por el Congreso de la República.
• La Ley 1908 de 2018 que incluyó diversas medidas relacionadas con la creación y modificación de tipos penales, los procedimientos y la investigación criminal, diferenciando las etapas de acercamiento y judicialización.

Finalmente, también debe tenerse en cuenta el Decreto 965 de 2020 para el sometimiento individual a la justicia de los integrantes de los GAO. Las dos últimas iniciativas son esenciales para el diseño de nuevas estrategias que faciliten el sometimiento a la justicia y desmantelamiento de las organizaciones armadas que siguen ejerciendo la violencia en diversas regiones del país.

La discusión que no es

Las controversias alrededor de la reforma y prórroga de la Ley de Orden Público parecen obedecer a una estrategia para afianzar la apuesta de la Paz Total.

Pero dicha estrategia parece estar basada en contradicciones y sofismas que, en vez de brindar claridad sobre la política de paz del gobierno, aumentan la desconfianza y el escepticismo.

El desgaste que implican las discusiones estériles sobre la caracterización y el reconocimiento del carácter político de organizaciones armadas como las denominadas disidencias de ‘Iván Mordisco’ o la Segunda Marquetalia, podría evitarse o contrarrestarse con el reconocimiento de las experiencias previas, las lecciones aprendidas y los activos institucionales existentes en materia de negociaciones de paz y sometimiento a la justicia.

El balance tras la aprobación del proyecto de Ley de Orden Público sugiere que el gobierno debe concentrar sus esfuerzos en conocer y concertar las herramientas existentes como base de la Paz Total, en vez de desgastarse con una narrativa que desestima las experiencias previas y muestra como novedosos asuntos que ya se han formulado y desarrollado en el ordenamiento jurídico colombiano.