Cambios sustantivos en la manera de adelantar diálogos, en el régimen para zonas especiales y en el balance entre la paz y la seguridad. Aquí están.
Hugo Acero Velásquez*
Reformas para la coyuntura
El pasado 19 de noviembre, las comisiones primeras de Senado y Cámara aprobaron el Proyecto de Ley 180 de 2018, que prorroga y modifica la Ley de orden público.
El presidente de la República contará desde ahora con un órgano asesor que le aconseje sobre la conveniencia de iniciar procesos de paz y que defina si una organización puede ser denominada como grupo armado organizado.
Era de esperarse que Iván Duque planteara una reforma a la Ley de orden público. La experiencia demuestra que cada gobierno quiere ajustar las leyes según sus objetivos políticos y sus intereses en materia de paz y seguridad.
El Presidente es el responsable directo de la preservación del orden público y la consecución de la paz en el país. El ejecutivo puede delegar esa función en otras entidades, que deben sujetarse a las instrucciones que se les imparta.
En cumplimiento de esas responsabilidades, los gobiernos de finales de los 80 y comienzos de los 90 adelantaron exitosos procesos de paz con el M-19, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Movimiento Quintín Lame (MAQL), el Comando Ernesto Rojas (CER) y la Corriente de Renovación Socialista (CRS).
En 1993, el presidente Gaviria abrió la puerta a los diálogos con las Milicias en Medellín a través de la Ley 104 de 1993, cuyo Artículo 9 permitía que “los beneficios sobre rebaja de penas y otras prerrogativas judiciales previstas para grupos subversivos y de justicia privada, se hicieran extensivos a las llamadas milicias populares rurales y urbanas”.
Esta ley determinó que “el delito de secuestro no tenia un carácter de conexidad con el delito político”. También estableció “limites a la difusión total o parcial de comunicados que provinieran de organizaciones guerrilleras o de entrevistas de miembros de dichas organizaciones” (artículo 17). Es decir, se requería permiso del Gobierno para trasmitir estos mensajes.
En diciembre de 1997, poco antes de que Ernesto Samper terminara su período de gobierno, el clima electoral le dio protagonismo a la paz y permitió expedir la actual Ley de orden público.
Los PDET tienen como fundamento la paz, mientras que las zonas estratégicas de intervención integral se basan en la seguridad.
Esa ley facultó al presidente para adelantar diálogos y negociaciones y para firmar acuerdos de paz, reconociendo el carácter político de las organizaciones armadas al margen de la ley.
Por eso Andrés Pastrana pudo adelantar los diálogos con las FARC en el Caguán. Esa ley permitió que los guerrilleros de la mesa de diálogo se desplazaran dentro y fuera del territorio nacional. Diálogos de paz que finalizaron sin resultados esperados en 2002.
Bajo el gobierno Álvaro Uribe se introdujo un parágrafo al Artículo 8 de la Ley de orden público para hacer posibles los diálogos y la desmovilización de grupos paramilitares: “De conformidad con las normas del Derecho Internacional Humanitario, y para los efectos de la presente ley, se entiende por grupo armado al margen de la ley, aquel que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas” (Ley 782 de diciembre de 2002).
En 2010, mediante Ley 1421 se eliminaron las facultades que tenia el presidente para expedir órdenes especiales de localización a la Fuerza Pública y para crear zonas de ubicación o de despeje en cualquier parte del territorio nacional (Parágrafo 1, artículo 8). También se eliminó la suspensión de las órdenes de captura mientras los grupos armados dejaban las armas.
En 2016 se expidió la Ley 1779 con el fin de cumplir lo acordado en el punto 3 de la agenda de diálogo con las FARC: “sobre fin del conflicto y adoptar las medidas iniciales de implementación de ese Acuerdo”. Con esa ley, el Congreso revivió las facultades que fueron derogadas en 2010, además de crear mecanismos de monitoreo y verificación nacional o internacional, incluida la administración, registro, control, destrucción o disposición final del armamento que entregue el grupo armado al margen de la ley.
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 Negociaciones del gobierno Pastrana con las FARC. Foto: Inclupaz |
El Proyecto de Ley 180 de 2018 añade lo siguiente al Artículo 6 de la Ley 418 de 1997:
“El Consejo de Seguridad Nacional podrá declarar zonas estratégicas de intervención integral a regiones afectadas por la criminalidad que afecte la seguridad nacional, con el fin de proteger a la población y garantizar una acción unificada, coordinada, inteligencia, sostenida e integral del Estado. Estas zonas serán objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población. La elaboración de dichos planes será interagencial y bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional. Los planes integrales tendrán la duración que determine el Consejo de Seguridad Nacional y articularán a las instituciones públicas, el sector privado y la cooperación internacional”.
El artículo provocó polémica porque algunos sectores afirmaron que las zonas estratégicas de intervención integral iban a competir y, en algunos casos, a eliminar los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que nacieron con los Acuerdos de La Habana. Sin embargo el senador Germán Varón afirmó que las nuevas zonas no afectarían los PDET, sino que ambos programas serán coordinados donde coincidan, como hasta ahora queda plasmado en el proyecto de acuerdo que avanza en el Congreso.
En todo caso, está claro que esos programas responden a dos visiones estratégicas muy distintas: los PDET tienen como fundamento la paz, mientras que las zonas estratégicas de intervención integral se basan en la seguridad.
Por eso es necesario que la promesa de articular ambas estrategias sea real. Los PDET intervienen 170 municipios agrupados en 16 subregiones, la mayoría con gravísimos problemas de orden público.
En los dos casos, la intervención estatal debe complementar la seguridad con el enfoque social, de modo que el Estado asegure:
- Un manejo civilista encabezado por el Gobierno Nacional, en coordinación con los alcaldes y gobernadores;
- Seguridad y justicia, en cabeza de la Policía, las Fuerzas Militares, jueces, inspectores de policía, comisarias de familia, mediadores, conciliadores, etc.;
- Intervención de desarrollo social, a través de las instituciones respectivas del orden nacional y territorial;
- Participación de los ciudadanos y las comunidades organizadas, hasta donde sea posible.
Hay que reconocer que no habrá verdadera paz y participación real de los ciudadanos si el Estado no logra garantizarles la seguridad. Mientras persista el control violento de grupos armados como el ELN será muy difícil que exista una amplia, libre y democrática participación de los ciudadanos y de las comunidades.
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 ¿La reforma favorecerá las negociaciones con el ELN? Foto: Presidencia de la República |
Pero allí no se detienen las preocupaciones de algunos sectores. El Proyecto de Ley también establece que:
“El Consejo de Seguridad Nacional determinará cuándo una organización se califica como grupo armado organizado al margen de la ley y las condiciones necesarias para que pueda ser objeto de todos o de alguno de los diferentes instrumentos que consagra esta ley. Tal calificación y condiciones son requisitos para que el Gobierno Nacional pueda examinar la posibilidad de decidir si adelanta diálogos conducentes a acuerdos para la desmovilización, desarme y reintegración del grupo”.
El senador Iván Cepeda denunció que el Proyecto «hace más engorroso el procedimiento para iniciar diálogos, ya que no facilita las negociaciones sino que las hace más difíciles», pues se limita la facultad del presidente para decidir cómo y cuándo iniciar procesos de paz.
No habrá verdadera paz y participación real de los ciudadanos si el Estado no logra garantizarles la seguridad.
En este caso, hay que reconocer que el único “grupo armado organizado al margen de la ley” con el cual se podría iniciar un proceso de diálogo y paz, como los que se han desarrollado en el país, es con el ELN, los demás solo pueden tener el tratamiento de sometimiento a la justicia.
Avances en materia de seguridad.
A pesar de las críticas que ha suscitado, el Proyecto tiene puntos fuertes que están bien encaminados, un ejemplo es la creación de un
“Centro de Coordinación Contra las Finanzas de Organizaciones de Delito Transnacional y Terrorismo con el objetivo de perseguir y desmantelar las redes de dinero y bienes de origen ilícito o empleados en actividades ilícitas, lavado de activos y financiación de terrorismo, a través del trabajo conjunto y coordinado de la Fuerza Pública, los organismos que realizan actividades de inteligencia y contrainteligencia, la Fiscalía General de la Nación, las autoridades judiciales, en el marco de cada una de sus competencias y la Unidad de Información y Análisis Financiero, UIAF”.
Esta iniciativa es muy importante para atacar a las organizaciones criminales donde más les duele. De hecho, la acción estatal más importante para acabar con este tipo de grupos armados no es solo el aniquilamiento físico ni la acción militar y policial, sino la afectación de sus finanzas.
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El Congreso debe contemplar la participación de algunos alcaldes y gobernadores o la creación de algunos centros a nivel local, como desde hace algún tiempo lo viene planteando el alcalde de Medellín Federico Gutiérrez. También hay que hacer más eficiente la gestión de expropiación y el lavado de activos, porque los resultados en estos campos son muy pocos.
Finalmente, también son positivas las propuestas de (1) Crear un Registro Nacional de Identificación Balística, lo que controlaría el uso ilegal de las armas amparadas y (2) Reglamentar los bloqueadores y amplificadores de señales radioeléctricas, de modo que no puedan ser utilizadas por grupos al margen de la ley.
* Sociólogo de la Universidad Nacional, experto en seguridad ciudadana.
