La normatividad internacional sobre drogas y la evaluación de los resultados de la Sesión Especial d - Razón Pública
Inicio TemasConflicto, Drogas y Paz La normatividad internacional sobre drogas y la evaluación de los resultados de la Sesión Especial d

La normatividad internacional sobre drogas y la evaluación de los resultados de la Sesión Especial d

Escrito por Francisco Thoumi
Francisco Thoumi

Francisco ThoumiEl documento hace una reflexión de la normatividad internacional de las drogas, diez años después de su formulación en la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Francisco Thoumi*

I.   INTRODUCCIÓN

La normatividad internacional sobre drogas que alteran la mente tiene sus orígenes en la Comisión sobre el Opio de Shanghái de 1909 la cual fue seguida por una larga serie de acuerdos y convenciones internacionales para culminar en la adopción de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención contra el Tráfico de Estupefacientes y Sustancias Psicoactivas de 1988.

Esta normatividad enfata un enfoque punitivo para controlar la producción y tráfico de las drogas declaradas ilegales. Sin embargo, el éxito de las políticas represivas ha sido mucho menor que el esperado por quienes formularon las convenciones y algunos gobiernos liderados por México en los años noventa, insistieron en la necesidad de poner más énfasis en la reducción de la demanda de drogas ilegales. Estas quejas generaron presiones  para convocar la Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas (UNGASS) de 1998. Esta Asamblea pretendió sentar las bases para lograr cambios sustanciales en la producción y consumo de drogas y propuso metas muy ambiciosas. En su discurso de apertura el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan afirmó: “Nuestro compromiso consiste en conseguir verdaderos resultados en la eliminación de los cultivos de drogas para el año 2008. Abrigo la esperanza de que esta sesión pasará a la historia como el momento en que la comunidad internacional alcanzó el consenso necesario para acometer esta empresa seriamente” (A/S-20/PV.1-9).  Cita  El presidente de la Sesión Especial, el Sr. Udovenko (Ucrania), abrió la reunión afirmando: “El problema de la droga no se puede disfrazar con buenas intenciones y la comunidad internacional debe estar preparada para librar una dura y larga batalla” (A/S-20/PV.1-9). Y, al cierre de la cumbre, hizo hincapié en la necesidad de una “mayor convergencia de opiniones” y de un “espíritu de unidad”. Manifestó asimismo su deseo de que la Sesión “pase a la historia como un acontecimiento decisivo” y, a modo de conclusión, añadió: “Contamos con una buena estrategia y con una serie de medidas y objetivos que deben cumplirse en un plazo determinado” (A/S-20/PV.1-9).

UNGASS-1998 aprobó los siguientes documentos:

  • Declaración Política.
  • Declaración sobre los principios rectores de la Reducción de la Demanda de Drogas.
  • Medidas de fomento de la cooperación internacional en la lucha contra el problema mundial de las drogas:
  • Plan de Acción para combatir la fabricación ilícita, el tráfico y el uso indebido de estimulantes de tipo anfetamínico (ETA) y sus precursores
  • Fiscalización de precursores.
  • Medidas para promover la cooperación judicial.
  • Medidas contra el blanqueo de dinero.
  • Proyecto de Plan de Acción sobre cooperación internacional para la erradicación de los cultivos ilícitos para la producción de drogas y el desarrollo alternativo.

La Declaración Política afirma: “Reconocemos que la reducción de la demanda es un pilar indispensable del enfoque global para luchar contra el problema mundial de la droga, nos comprometemos a introducir en nuestros programas y estrategias nacionales las disposiciones que se enumeran en la Declaración sobre los principios rectores de la reducción de la demanda de drogas, a colaborar estrechamente con el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas para desarrollar estrategias orientadas a la acción con objeto de coadyuvar en la aplicación de la Declaración, y a señalar el año 2003 como objetivo para estrategias y programas nuevos o mejorados de reducción de la demanda de drogas formulados en estrecha colaboración con las autoridades sanitarias, de bienestar social y de aplicación de la ley, y nos comprometemos también a lograr resultados importantes y mensurables en la esfera de la reducción de la demanda para el año 2008”.

En el discurso de cierre de la Asamblea el Sub-Secretario General y Director del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) expresó un optimismo infundado y una visión ingenua sobre la producción, tráfico y consumo de drogas: “Puede sonar extraño pero la ‘guerra contra las drogas’ ha terminado. De hecho, en realidad nunca empezó. Una mejor analogía para la comunidad internacional es la de un doctor que enfrenta una enfermedad mortal. Simplemente, las drogas matan. Y es nuestra responsabilidad ayudar a encontrar la cura. Con la adopción de la Declaración Política y los Planes de Acción nos hemos puesto de pie y hemos clamado desde lo más alto, ‘Un mundo libre de drogas – Sí podemos.” Y continúa: “La comunidad internacional debe tomar este espíritu de logro y cumplir los plazos de 2003 y 2008 para eliminar o reducir sustancialmente el consumo y producción de todos los narcóticos ilegales. Y debemos atacar al lavador de dinero y al traficante”. Por eso se  considero que en las reuniones de 2003 y de 2008 de la Comisión de Estupefacientes (CE) se evaluarían o revisarían los avances logrados.

Para la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (ONUDD), sucesora del PNUFID, ha sido problemático desarrollar el proceso de revisión porque claramente las metas fijadas en 1998 fueron irrealistas. El punto simple es que ONUDD no tiene los recursos ni el mandato para poder cumplir las metas propuestas. Después de negociaciones políticas se acordó que ONUDD presentara en la reunión de la CE en Viena entre el 10 y 14 de marzo de 2008 un documento que revisara la implementación de las declaraciones y medidas adoptadas en UNGASS-1998. Este documento sentó las bases para un año de reflexión que culminará en un debate en la CE de 2009.

Es notable que en Colombia los procesos de formulación y evaluación de las políticas internacionales contra las drogas no han sido temas de discusión y debate público. En Colombia con frecuencia se oyen voces clamando por la “legalización” de la cocaína y por una mayor ayuda internacional en la lucha del gobierno colombiano contra la producción y el tráfico de drogas ilegales. Estos clamores son la expresión de la impotencia y la frustración de muchas personas con la situación actual, pero no presentan una estrategia que permita llevar a la meta buscada. Además, el gobierno mismo no tiene un equipo que estudie la efectividad de las políticas actuales, las razones de sus fracasos y éxitos y que le permita propuestas coherentes ante la comunidad internacional que se reúne anualmente en la CE.[3] Más aún, a pesar de la importancia que tienen las drogas ilegales en los desarrollos de la política y economía colombiana, existe dentro de los artífices de política, periodistas, académicos y el público en general una gran desconocimiento de los procesos de formulación e implementación de políticas contra las drogas en el contexto mundial. Este ensayo pretende empezar a llenar este y contribuir a generar un debate sobre los documentos de ONUDD y sobre la CE de 2009. La importancia de esto no se debe subestimar. El sistema de la ONU tiene ciclos de discusión de los diversos temas que le compete. Si Colombia no participa activamente en el “período de reflexión” y el debate en la reunión de la CE del año entrante, deberá esperar otros diez años para hacerlo. Es claro que si la sociedad colombiana y su gobierno no actúan durante este período están implícitamente expresando su satisfacción con las políticas actuales contra las drogas.

La  segunda  sección de este ensayo resume el desarrollo de la normatividad internacional y estudia sus características y sesgos. La tercera hace un recuento detallado del proceso que llevó a UNGASS-1998. La cuarta reseña los desarrollos más importantes a partir de UNGASS-1998 hasta la sesión de la CE en 2003. La sesión de la CE-2008 y la evaluación de UNGASS-1998 se discuten en la quinta sección. Las últimas dos secciones discuten los temas de reflexión durante el período preparatorio a la sesión de la CE-2009 y las opciones que pueda tener Colombia.

II. La Normatividad Internacional

Como se anotó, la normatividad internacional sobre drogas tiene sus orígenes en la Comisión sobre el Opio de Shanghái de 1909, convocada por los Estados Unidos con el propósito de regular el comercio internacional del opio. A la Comisión asistieron 13 países dentro de los cuales se encontraba la mayoría de los más poderosos  en ese momento. Como tal, la Comisión solo tenía competencia para hacer recomendaciones sin fuerza vinculante. Esta Comisión abrió el camino para convocar la conferencia internacional en La Haya la cual tuvo como resultado la Convención Internacional del Opio en enero de 1912. Este fue el primer intento para generar una normatividad internacional con el fin de de controlar los narcóticos. Las partes firmantes acordaron limitar el uso de los narcóticos a fines solamente médicos y restringir la manufactura y comercio de esas drogas a los requerimientos de esos usos. Acordaron también cooperar para hacer efectivas dichas restricciones, cerrar los establecimientos para fumar opio, penalizar la posesión de opio y prohibir su venta a personas no autorizadas.

Después de la Primera Guerra Mundial y ya dentro de la Liga de Naciones, se firmó el Acuerdo sobre la Manufactura, Comercio Interno y Uso del Opio en Ginebra en febrero de 1925, al cual  le  siguió 8 días más tarde y en la misma ciudad, la Convención Internacional del Opio que entró en vigencia en 1928. Esta Convención creó un sistema de control estadístico supervisado por una Junta Central Permanente que estableció un sistema para autorizar exportaciones y emitir certificados de importación que regularan el comercio internacional lícito en narcóticos. Aunque los Estados Unidos no fueron miembros de la Liga de las Naciones, participaron activamente en la formulación de esta convención pero no la firmaron. Su principal desacuerdo fue con la posición India que en lugar de limitar los usos del opio a los “médicos y científicos” insistió a que estos se limitaran a los usos “legítimos” que permitían el hábito de fumar opio en la India. Aunque la convención limitó el consumo de la marihuana a los usos “médicos y científicos” los Estados Unidos se retiraron de la conferencia y no firmaron la convención (Musto, 1993: 228 y 233).

En julio de1931, también en Ginebra, se firmó la Convención para Limitar la Manufactura y Regular la Distribución de Drogas Narcóticas.[4] Esta convención estableció un sistema de reporte obligatorio bajo el cual los países productores debían informar el tamaño de las áreas cultivadas con coca y amapola, con el fin de limitar la producción de opiáceos y cocaína a las necesidades médicas y de investigación científica. Además, creó un organismo Supervisor de Drogas que tenía por objeto hacer seguimiento al sistema.  Esta conferencia fue seguida por el Acuerdo para Controlar el Hábito de Fumar Opio en el Lejano Oriente, Bangkok, noviembre de 1931.

En 1936 se firmó en Ginebra la Convención para Suprimir el Tráfico Ilícito de Drogas Peligrosas de Ginebra de 1936.[5] Esta convención fue la primera en solicitar la imposición de castigos severos a los traficantes de drogas ilícitas. Sin embargo, debido a que su ratificación hacia finales de 1939 coincidió con el principio de la Segunda Guerra Mundial, no fue implementada en su totalidad.

Al terminar la Segunda Guerra Mundial las Naciones Unidas asumieron la responsabilidad y funciones de control de las drogas ilícitas. En 1946 se firmó un protocolo en Lake Success, Estado de Nueva York, que estableció la CE bajo el Consejo Económico y Social. La CE es el órgano que formula las políticas contra las drogas dentro del sistema de las Naciones Unidas. En teoría, debe tratar en profundidad todos los asuntos relacionados con el control de drogas.

En 1948 se firmó un protocolo en Paris que incluyó dentro de la Convención de 1931 un conjunto de drogas sintéticas que hasta ese momento estaban fuera del sistema internacional de control.

En junio de 1953 se firmó otro protocolo en Nueva York para Limitar y Regular el Cultivo de la Adormidera, y la Producción, Comercio Internacional y al Mayoreo, y el Uso del Opio. Este protocolo que entró en vigencia en 1956 buscó eliminar la sobreproducción legal de opio por medio del control de las cantidades  cada Estado podía mantener. Así mismo, estableció que solamente siete países podían producir opio para exportación: Bulgaria, Grecia, India, Irán, Turquía, Yugoeslavia y la antigua Unión Soviética.

La Convención Única de Estupefacientes de 1961 consolidó la normatividad internacional y derogó la gran mayoría de las convenciones y acuerdos mencionados anteriormente. Esta Convención establece las directrices de las políticas contra las drogas actuales y limita el consumo de opiáceos, coca-cocaína, marihuana y las drogas sintéticas incluidas en el Protocolo de París de 1948, a usos “médicos y de investigación científica”. Por consiguiente, elimina cualquier uso recreativo, religioso o social de  estas drogas. La Convención también establece los organismos de control dentro del sistema de las Naciones Unidas. Confirma la CE como el órgano que formula políticas, establece la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) encargada de supervisar la aplicación de la normatividad internacional. Para apoyar estos organismos se creó una Secretaría. Esta ha evolucionado a través del tiempo y es hoy la Oficina de las Naciones unidas Contra la Droga y el Delito (ONUDD). Este organismo actualmente maneja fondos y proyectos de asistencia técnica a diversos países y cada vez más se involucra en temas diferentes a las drogas como son el crimen organizado, el terrorismo y el tráfico de seres humanos, material radioactivo y biológico, etc.

La Convención establece cuatro listas de drogas (I, II, III y IV) sujetas a diferentes niveles de control. Las substancias incluidas en la Lista I están sujetas a controles estrictos. Se trata  de licencias para producir y comerciar, proveer información sobre cantidades producidas, acervos, recetas médicas, y contabilidad entre otros. La lista II relaja un poco algunos de estos requisitos y controles y la IV agrega unos cuantos. La lista III incluye preparaciones de drogas narcóticas que no tiene que cumplir con algunas de las provisiones de otras listas. La lista establece requisitos para controlar su producción y mercadeo. En el caso particular de derivados de coca y cocaína y de los opiáceos  prevé   “Preparaciones de cocaína que no contengan más de 0.1 por ciento de cocaína calculada como base de cocaína y preparaciones de opio o morfina que no contengan más de 0.2 porciento de morfina calculada como base de anhídrido de morfina y mezclada con uno o más ingredientes de manera que la droga no pueda ser recuperada por métodos comúnmente disponibles o en cantidad que constituya un riesgo para la salud”.

Es importante resaltar algunas características de la Convención Única que estableció las piedras angulares sobre las cuales se ha formulado la normatividad internacional sobre drogas que alteran la mente. El principio fundamental de la normatividad internacional fue la eliminación de usos diferentes a los “médicos y de investigación científica” para las drogas controladas. Los países signatarios se comprometieron a reprimir todos los demás usos de dichas drogas. Sin embargo, el control se extendió solamente al consumo de drogas que alteran la mente percibidas como una amenaza por los gobiernos poderosos del momento. La Convención trata principalmente del control de opiáceos, la coca, la cocaína y el cannabis.  El alcohol y la nicotina, drogas domesticadas en la cultura occidental y en otras partes del mundo, fueron excluidas. La hoja de coca por otro lado, fue incluida en la lista I, con la lista IV la más restrictiva.

El paradigma que excluye usos no médicos o científicos para las drogas controladas se basó en la influencia de grupos religiosos y miembros del sector de salud que tuvieron gran influencia en la formulación de la normatividad internacional sobre drogas que alteran la mente durante todo el siglo pasado. Este paradigma contradice toda la historia humana en la que las drogas que alteran la mente han sido usadas en forma controlada en todas las civilizaciones y culturas. La exclusión de usos no médicos o científicos tiene efectos importantes, entre otros, no permite diferenciar entre drogas blandas y duras puesto que los únicos criterios para evaluar los efectos de las drogas son sus efectos médicos. Otra consecuencia es nublar la diferencia entre usuarios y adictos puesto que no pueden existir usuarios sino abusadores de drogas ilegales. Por eso no sorprende que los países signatarios se comprometieran a eliminar la práctica tradicional de mascar coca antes de 25 años después de que la Convención entrara en vigencia, es decir el 31 de diciembre de 1989

Otra característica es que algunas decisiones importantes se tomaron sin una base científica sólida. Según Sinha (2001: 6) “la clasificación de las diversas plantas y sus productos derivados (no los precursores químicos usados para su procesamiento) en las listas de control más estrictas también se caracteriza por no haberse realizado según estudios científicos sino partiendo de la idea de que todos los estupefacientes eran peligrosos hasta que se demostrara lo contrario”.[6]

Es importante anotar también que la Convención Única no surgió como respuesta a problemas percibidos como graves en ese momento. Esta se firmó al final de la década de los cincuenta en la que el consumo recreativo de opiáceos, cocaína y drogas sintéticas no era un asunto de política importante en los países y en sus relaciones internacionales y los países signatarios la firmaron de común acuerdo. Como se anotó, en la formación de la normatividad internacional anterior y en la Convención Única influyeron fuertes posiciones moralistas y la opinión médica. Esto llevó a un consenso respecto a que la producción y distribución de las sustancias controladas debería limitarse exclusivamente  a usos médicos o de investigación científica. Sin embargo, la Convención no obliga a los firmantes invocar el derecho penal para llegar a este objetivo principal del tratado.
En contraste con la Convención Única, la Convención de Drogas Psicotrópicas de 1971 fue reactiva a los eventos que ocurrieron en la década anterior a su adopción, durante la cual aumentó mucho el consumo recreativo de muchas drogas sintéticas. Esta Convención se concentró en las drogas sintéticas y alucinógenas cuyo consumo creció en los Estados Unidos y Europa Occidental en los años sesenta. Prevé las reglas que los gobiernos deben seguir para otorgar licencias de producción, regulaciones para las prescripciones médicas y el comercio internacional.  También prevé los casos y drogas para los que dichas actividades son prohibidas. Además se establecieron directrices para la cooperación internacional y para la acción contra el tráfico ilícito. Respecto al consumo ilegal las partes de la Convención se comprometen a tomar medidas adecuadas, pero no tienen obligaciones definidas. En esta Convención se reafirman las directrices que limitan los usos de las drogas incluidas en la Convención a usos médicos y de investigación científica y hace explícito que los gobiernos pueden tomar medidas más represivas pero no más laxas. Además, agrega en sus listas un número alto de drogas sintéticas. Sin embargo, la influencia de la industria farmacéutica fue fuerte y se aceptó que “a menos que existieran pruebas concluyentes sobre el peligro de una determinada substancia, ésta no debería penalizarse” (Sinha, 2001: 27).[7]

La Convención  contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Drogas Psicotrópicas de 1988 fue también reactiva a los desarrollos de los mercados de drogas ilegales que se diversificaron e internacionalizaron desde el segundo lustro de los setenta. Durante los años ochenta el narcotráfico como organización criminal transnacional se fortaleció y en Colombia apeló al terrorismo. Por eso, la Convención se concentró en aspectos relacionados con el control del tráfico de drogas. La Convención afirma que busca eliminar de raíz el problema del abuso de drogas narcóticas y de sustancias psicotrópicas y sienta como meta promover la cooperación entre los signatarios. Aclara los asuntos relacionados con la jurisdicción, establece directrices para medidas de confiscación de activos, extradición, asistencia legal mutua, y otras formas de cooperación y asistencia entre estados que sirven de tránsito a las drogas, controles a las substancias usadas en la fabricación de drogas narcóticas y substancias psicotrópicas, zonas y puertos libres, y el uso de los correos por parte de los traficantes.

La Convención sobre el Tráfico Ilícito de 1988 obliga a las partes firmantes a penalizar todos los aspectos relacionados con el tráfico ilícito de drogas: el cultivo, la fabricación, la distribución, la venta, el blanqueo de dinero, etc. Y a “garantizar que los tribunales o las autoridades competentes de cada estado trataran dichas actividades ilícitas como delitos graves” (E/CN.7/590: 48). Además, por primera vez hace obligatoria la penalización de la posesión de drogas para el consumo personal aunque no obliga a su criminalización. Es decir, el consumo se encuentra tipificado penalmente, pero  dependiendo de la importancia que se le dé, puede considerarse como delito o como contravención, lo que da lugar a que su sanción varíe.

Los Comentarios a la Convención de 1988 (Naciones Unidas, 1999: párrafo 3.95, p. 70) no dejan dudas al respecto: “Como se observará, al igual que en los instrumentos de 1961 y 1971, el párrafo 2 no dispone que el consumo de la droga como tal se considere punible”. En otras palabras, solamente actividades de preparación para consumo personal se encuentran tipificadas criminalmente. Sin embargo, esta medida implica que el manejo del consumo deje de ser considerado como un asunto de política solamente nacional (Jelsma, 2003).

En esta Convención por primera vez se usa el concepto de lavado de activos y se empieza a formalizar la lucha contra esta actividad. Bolivia había cabildeado contra el tratamiento de la coca como droga incluida en la lista I de 1961 así como contra el compromiso adquirido de acabar con sus usos tradicionales. En respuesta a estas presiones, en el inciso 2 del artículo 14 “Medidas para erradicar cultivos ilícitos de plantas estupefacientes y para eliminar la demanda ilícita de estupefacientes y drogas psicotrópicas” se establece que “las medidas adoptadas respetaran los derechos humanos fundamentales y tendrán en cuenta los usos tradicionales lícitos, en dónde hay evidencia histórica de tal uso, y también la protección del medio ambiente”. A pesar de esto, Bolivia firmó la Convención con reservas enfatizando la diferencia entre coca y cocaína y argumentando que la planta de coca no es una droga como se afirma en la lista I de 1961.

En este punto es importante resaltar que de conformidad con el derecho internacional las convenciones tienen fuerza vinculante para los Estados.[8] Los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados regulan el principio del “pacta sunt servanda”, de acuerdo con el cual los tratados vigentes deben ser cumplidos por las partes (art.26), aun cuando estos se encuentren en oposición con el derecho interno (art. 27). Sin embargo, la Convención de 1988 incluye principios específicos que requieren prudencia pues el tratado debe implementarse “en conformidad con las provisiones fundamentales de sus respectivos sistemas legislativos” (art. 2.1) y “sujeto a los principios constitucionales y a los conceptos básicos de su sistema legal” (art. 3.2).

En general, sin embargo, una vez un país firma un tratado internacional, tiene que cumplirlo aunque su normatividad interna esté en contradicción con lo previsto en el tratado. La filosofía detrás de esta normatividad es muy clara: todos los países del mundo tienen responsabilidades hacia los demás países y al ser miembros de la comunidad internacional tienen que sujetarse a algunas reglas mínimas que faciliten las relaciones internacionales. Para el caso en particular, esto implica que los países signatarios de las convenciones de drogas no pueden por medio de su legislación doméstica  cambiar los compromisos contraídos internacionalmente. En otras palabras, las convenciones sobre drogas establecen una camisa de fuerza que limita las opciones de política de cada país signatario que haya ratificado las convenciones.

Otra característica de las convenciones es que son muy difíciles de cambiar. Las convenciones se pueden modificar y enmendar. Las modificaciones son cambios en las listas de las drogas. Las enmiendas son cambios en los artículos de las convenciones.[9] Para modificar las listas de drogas, por ejemplo sacar la coca de la lista I como propone actualmente Bolivia las convenciones de 1961 y 1971 requieren que la OMS o una Parte (país signatario) de la Convención solicite el cambio que debe estar sustentado en estudios. En el caso de las drogas incluidas en la convención de 1961 se requiere que el cambio sea aprobado por la mayoría de los miembros de la CE. Si la droga está en las listas de la convención de 1971 se requieren dos tercios. Sin embargo, si la CE aprueba el cambio, cualquier Parte de la convención puede requerir que la decisión de la CE sea revisada por el ECOSOC en donde otra votación mayoritaria sería necesaria para aprobar la recomendación. En el caso de la convención de 1988 la JIFE y no la OMS es el órgano que puede solicitar el cambio. Dado el bloque prohibicionista fuerte dentro de la CE que incluye a los Estados Unidos, Suecia, Japón y la mayoría de Estados Árabes y antiguos miembros de la Unión Soviética y de la Europa Oriental, las posibilidades reales de modificar las convenciones son mínimas (Bewley-Thomas, 2003: 174).

Bewley-Taylor (2003: 174) explica además que en el caso de “drogas naturales” como la coca y el cannabis hay más obstáculos pues el comentario de la convención de 1961, que no es vinculante pero sí tiene peso interpretativo, excluye de los cambios posibles los referentes al cultivo de dichas drogas.

El otro camino para el cambio son las enmiendas que tienen procedimientos semejantes en las tres convenciones. Cualquier Parte “puede notificar al Secretario General su propuesta de enmienda, incluyendo las razones para esto. El Secretario General entonces comunica la enmienda propuesta a las Partes y al ECOSOC que debe decidir si convoca una conferencia para considerar la enmienda o si consulta a las Partes si ellas aceptan la enmienda. Si después de 18 meses ninguna Parte rechaza la enmienda, ésta entra en vigencia” (Bewley-Thomas, 2003: 175).

Sin embargo, basta con que una Parte rechace la enmienda para que esta no se apruebe. En ese caso el ECOSOC puede decidir si convoca una conferencia para considerar la enmienda o si simplemente acepta el veto. Más aun en caso de que se convoque una conferencia, el resultado puede ser fortalecer el  represivo de las convenciones debido a la fortaleza del grupo prohibicionista (Bewley-Thomas, 2003: 175).   

III. El Camino Hacia UNGASS-1998[10]

a.     Una década ajetreada: 1991-2000

Después de la adopción de la Convención de 1998 la Asamblea General en 1990 dedicó una primera Sesión Especial al problema de las drogas en la cual se  aprobó un Programa Global de Acción y se anunció que el período 1991-2000 se iba a convertir en la Década de las Naciones Unidas contra el Uso Indebido de Drogas. En 1991, se creó el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID).

En la Asamblea General de 1993 se llevó a cabo una reunión para “examinar urgentemente la situación de la cooperación internacional” en materia de control de drogas. Se esperaba que la “caída del muro de Berlín” y el fin de la confrontación ideológica facilitarían la búsqueda de puntos en común y mejorarían la colaboración internacional. Estas expectativas no contaban con la dicotomía aún vigente entre el Norte y el Sur, y por los experimentos europeos para la reducción del daño; dos hechos que ponían en duda la validez del marco de control de drogas existente.

b.     La voz mexicana

Una carta del gobierno mexicano dirigida al Secretario General de la ONU marcó la pauta de la reunión de 1993. En ella se insistía en que a pesar de los esfuerzos realizados, el consumo no cesaba de aumentar y las organizaciones criminales prosperaban y se extendían. Por eso, México se planteaba el acontecimiento como una oportunidad única para la reflexión internacional que, en aquel momento, y debido a la gravedad de la situación, se había convertido en un imperativo. México solicitaba que se prestara mayor atención a la demanda porque “el consumo de drogas constituye la fuerza generadora de la producción y el tráfico de las mismas, la reducción de su demanda se revela como una solución radical – aunque a largo plazo – del problema”. Asimismo, opinaba que “el camino más eficaz para abatir la producción y tráfico de estupefacientes consiste en la reducción paulatina del consumo actual y futuro”. Es evidente que esta carta incluía una fuerte crítica contra las operaciones antidroga llevadas a cabo por los Estados Unidos en territorio mexicano y por el mecanismo unilateral estadounidense de certificación por drogas. La misiva señalaba que, para que el frente unido contra la adicción y el tráfico de drogas ganara terreno, se requería buena fe, principios de legalidad, voluntad política, capacidad de concertación, reconocimiento a las identidades propias de cada nación y respeto incondicional por sus derechos soberanos. Se censuraba además las “imposiciones hegemónicas”, la “política de reproche” y el “señalamiento de culpas mediante esquemas geográficos maniqueos, que nada resuelven” (A/C.3/48/2).

México subrayó también la necesidad de revisar la clasificación de los estupefacientes según los criterios de la Organización Mundial de la Salud (OMS) “a fin de reducir el mercado ilícito de drogas”, con lo que dejaba entrever que consideraba que el control de ciertas substancias debía abandonarse.

c.     La prohibición en tela de juicio

En realidad, México expresó la frustración compartida por varios países productores de Latinoamérica sobre el desequilibrio inherente al sistema internacional de control de drogas. Así pues, lo que se debía contrarrestar era precisamente ese desequilibrio. Además, la comunidad internacional tomó conciencia de que las medidas de control de drogas habían resultado ser ineficaces, cosa que puso en duda la concepción prohibicionista en que se fundamentaba el sistema. El informe de la JIFE de 1992 fue otro de los documentos que ejerció una notoria influencia durante el período precedente a la Asamblea General de 1993. En éste, la Junta incluía por primera vez amplios comentarios sobre el debate de la legalización suscitado por su conclusión que la política neerlandesa sobre el cannabis infringía los principios de las convenciones (Polak y Lap, 1994). La CE también había dedicado parte de su sesión de 1993 a debatir el informe de la JIFE y coincidía con la Junta en que cualquier intento de legalización del uso no médico de las drogas socavaría el sistema internacional de control de drogas y, por lo tanto, pondría en peligro la ejecución de los tratados internacionales ya existentes en esta materia (E/1993/29: párr.44).

El desacuerdo se hizo más y más evidente durante los siguientes tres días, durante los cuales varios delegados, entre ellos los del Reino Unido, Italia y Suecia subrayaron la necesidad de “reafirmar el compromiso”, “reforzar” y “fortalecer” el sistema existente.

No obstante, otros delegados de Dinamarca, Australia, Canadá y España (Baltazar Garzón) entre otros, emplearon términos como “revisión”, “valoración general”, “intentar nuevas estrategias” y “replantear nuestras acciones”. Es cierto que ninguno de ellos abogó por la legalización, pero muchos defendieron un enfoque más indulgente ante el consumo. Podría decirse que 1993 fue el año de la “presentación en sociedad” de la tendencia consolidada bajo el estandarte de la reducción del daño.

El debate concluyó el 28 de octubre de 1993 con la adopción de la resolución 48/12 cuyo borrador corrió a cargo de México. Según lo estipulado por la resolución, la Asamblea General solicitaría a la CE que supervisara y valorara el funcionamiento de los instrumentos nacionales e internacionales de control de drogas para determinar las esferas en que se habían logrado progresos satisfactorios y los puntos débiles. Asimismo, recomendaría al Consejo Económico y Social en su serie de sesiones de alto nivel de 1995 “los cambios que deben efectuarse en las actividades de fiscalización de drogas”. Por último, estudiaría la posibilidad de designar un grupo especial de expertos como instrumento adicional para examinar los asuntos en cuestión y formular “recomendaciones concretas para la acción” (A/RES/48/12: art. 9 y 11).

Surgieron entonces varias iniciativas, dentro de los límites políticos en la búsqueda de los “cambios que deben efectuarse” en el sistema de control de drogas. El Perú y Bolivia renovaron sus esfuerzos diplomáticos por defender el uso tradicional de la coca en sus países. La OMS siguió intentando ganar terreno a favor de la filosofía de la reducción del daño dentro del sistema de la ONU e inició varios estudios científicos al respecto. Se comenzó a plantear la necesidad de revisar la clasificación establecida en las convenciones sobre los productos de la coca y el cannabis. Se presentaron propuestas con el fin de analizar el costo y las ventajas de la reducción del daño, así como estrategias de despenalización. Y, en 1994, México empezó a reunir el apoyo necesario para celebrar una cumbre internacional dedicada a la reflexión que, finalmente, desembocó en la UNGASS de 1998.

d.     La opinión de la JIFE sobre el cannabis y la coca

Como complemento a la resolución aprobada por la Asamblea General, el PNUFID designó un grupo consultivo especial e intergubernamental asesorado por el presidente de la JIFE cuyo objetivo consistía en formular recomendaciones sobre los “cambios que deben efectuarse” (E/CN.7/1995/14). En un detallado informe de evaluación la JIFE concluyó: “En estos momentos, no parece necesario introducir grandes modificaciones en los tratados internacionales sobre fiscalización de drogas. Se requieren únicamente algunos ajustes técnicos para actualizar algunas de sus disposiciones” y algunos “defectos deberían eliminarse” (E/INCB/1994/1: par. 21,b,c).

En el caso de la hoja de coca, la Junta puntualizó “la necesidad de clarificar ambigüedades”. Por otro lado, la JIFE alegó que existía un error en el texto del tratado porque no preveía un uso no médico de la hoja de coca: “Así, el mate de coca, considerado inocuo y legal en diversos países de América del Sur, forma parte de una actividad ilegal según lo estipulado en la Convención de 1961 y en la Convención de 1988, aunque no era esa la intención de las conferencias plenipotenciarias en que se adoptaron dichas convenciones” (E/INCB/1994/1/Sup.1: 11). [11]

La Junta solicitó que se revisara la manera en que la Convención de 1961 permitía de manera temporal este uso tradicional de la coca y pidió que la OMS realizara un examen científico sobre los valores y los riesgos relacionados con mascar coca e ingerir el mate de coca. Al tenor de sus declaraciones, la Junta  parecía estar bastante convencida de los resultados de dicho examen: “La Junta confía en que la CE, partiendo de estudios científicos, aclare este tipo de ambigüedades que han estado minando las convenciones durante largo tiempo” (E/INCB/1994/1/Sup.1: 11).

e.     El grupo consultivo

Los diez integrantes del grupo consultivo especial se seleccionaron con sumo cuidado representando a México, Estados Unidos, India, Argentina, la Federación Rusa, Suecia, Polonia, Japón, Egipto y Nigeria. No se invitó a ninguno de los países conocidos por sus concepciones más liberales. El grupo apoyó la filosofía de la JIFE y elogió el informe de 1992, el cual,  en opinión del grupo, proporcionaba sólidos argumentos “para contrarrestar el fuerte movimiento que pretende demostrar que el régimen internacional de fiscalización de droga, fundamentado en la aplicación de tratados internacionales en esta materia, había fracasado y que la única  solución pasaba por la legalización” (UNDCP/1994/AG.7: párr.5). Uno de los miembros exigió incluso que se intentara poner freno a la idea de la reducción del daño considerada “el caballo de Troya de las facciones que defendían la causa de la legalización” (UNDCP/1994/AG.7: párr.60).

A pesar de los temores expresados en el documento anterior, el Director Ejecutivo del PNUFID aceptó un año más tarde que “un estudio más detallado sobre las implicaciones de la despenalización y de las campañas para la reducción del daño, tal como sugirió el grupo consultivo, podría ofrecer nuevas perspectivas que condujeran a soluciones insospechadas” (E/CN.7/1995/14: párr.45). En el informe dirigido a la CE, el director ejecutivo recomendaba la adopción de un doble enfoque. En primer lugar, el PNUFID debía proporcionar “argumentos concretos y sólidos contra la legalización del uso de estupefacientes con fines no terapéuticos” y colaborar con la OMS en la preparación de informes sobre las consecuencias físicas y psíquicas para la salud provocadas por el uso indebido de drogas especialmente peligrosas. En segundo lugar, el PNUFID debía “emprender un estudio sobre las implicaciones de la despenalización y de las campañas para la reducción del daño” en los países que ya habían adoptado este tipo de políticas. La CE se encargaría entonces de dar una orientación sobre las siguientes medidas a adoptarse (E/CN.7/1995/14: párr.52).

El grupo consultivo secundaba la idea de convocar otra Conferencia Internacional sobre el Uso Indebido y el Tráfico Ilícito de Drogas que “ofrecería la posibilidad de, entre otros, evaluar los éxitos gubernamentales en materia de fiscalización del uso indebido de drogas y adoptar una declaración de principios sobre la reducción de la demanda. Se consideraba que la conferencia sería el foro adecuado donde se podrían reunir los gobiernos y el PNUFID para reafirmar los principios y las posturas sobre la legalización, la despenalización, la reducción del daño y otras cuestiones importantes” (UNDCP/1994/AG.7: párr.79). El director ejecutivo del PNUFID en su informe a la CE puntualizó que el evento no debía limitarse únicamente a “reafirmar” sino también a “estudiar” dichas posturas (E/CN.7/1995/14: párr.35).

El grupo reconoció que las estrategias de reducción de la demanda serían convenientes “en el marco de un sistema sanitario público que abarque otras substancias nocivas, incluidos los disolventes volátiles, los esteroides anabólicos, el alcohol y el tabaco”. Y se refirió al discurso del director ejecutivo del PNUFID, durante la apertura de la sesión de la CE en 1994 en que éste señalaba que era:

“… cada vez más difícil justificar la continua distinción entre substancias teniendo sólo en cuenta su situación legal o su aceptación social. En la medida en que la adicción a la nicotina, el alcoholismo y el uso indebido de disolventes e inhalantes pueden representar una mayor amenaza para la salud que el abuso de otras substancias sometidas actualmente a la fiscalización internacional, el pragmatismo llevaría a concluir que seguir con estrategias disparatadas para minimizar su impacto es, en última instancia, una medida artificial, irracional y poco rentable” (UNDCP, 1994).

El grupo consultivo coincidió con la JIFE en que se deberían corregir aquellos puntos de las convenciones que consideraba débiles o contradictorios. El Director Ejecutivo del PNUFID recomendó que la CE, junto con la JIFE, solicitara al PNUFID que designara un “grupo de expertos para estudiar la validez de las definiciones existentes en las convenciones de 1961 y de 1971, con especial atención a varios productos derivados de la planta de cannabis y de la hoja de coca” (E/CN.7/1995/14: párr.46c). Sugirió también que el PNUFID creara un foro adecuado, como un grupo de expertos o un grupo de trabajo, encargado de supervisar los avances logrados y de evaluar la eficacia de los programas de desarrollo alternativo.

A continuación, se invitó a los Estados miembros de la CE a comentar por escrito dichas recomendaciones. Los comentarios aparecieron resumidos en un segundo informe del director ejecutivo de la CE un año más tarde (E/CN.7/1996/3). Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Colombia, Perú, el Reino Unido y Sudáfrica fueron los países que presentaron sus respuestas por escrito. Perú estimaba que “era necesario reexaminar las formas tradicionales de abordar la cuestión de la fiscalización de las drogas” y que, por lo tanto, una conferencia internacional “debería estar orientada hacia el futuro y promover soluciones innovadoras en lugar de dejarse influir excesivamente por las formas tradicionales de encarar el problema”. Perú y Sudáfrica refrendaron la propuesta de formar un grupo de expertos sobre la coca y el cannabis y un foro parecido para evaluar los programas de desarrollo alternativo. Sudáfrica y Australia apoyaron la idea de efectuar un estudio sobre las consecuencias de la despenalización y las políticas de reducción del daño, con la condición, según expresó Australia, de que si se evaluaban programas de tal índole también “había que evaluar otros modelos de programas de fiscalización del uso indebido de drogas, y que toda evaluación que se hiciese de estos programas, incluidos los basados en la contención de los daños, debía ser equilibrada e imparcial”. En lo referente a la segunda parte del doble plan, que pretendía que se facilitaran “argumentos concretos y fundados contra la legalización”, Australia opinaba que, si se realizaba dicho estudio, “debía ser imparcial y abordar los argumentos en pro y en contra de la legalización, para que pudiera celebrarse un debate equilibrado y abierto”. En el segundo informe se solicitaba a la CE que decidiera en su próxima sesión si el PNUFID debería designar un grupo de expertos que trabajara sobre el desarrollo alternativo, otro sobre la situación de “diversos productos de la planta de cannabis y de la hoja de coca” y si debería estudiar la idea de la legalización “teniendo en cuenta los argumentos de los proponentes y de los oponentes de dicha legalización”.

f.      Última parada: Comisión de Estupefacientes 1995/1996

De acuerdo con Room (1999), en el debate en la reunión de la CE en 1995 “el disidente más destacado de la retórica dominante hay que hallarlo en los Países Bajos. Dicho país ha asumido en el seno de la CE un papel que podría compararse al de la niña del cuento sobre el traje nuevo del emperador: el del personaje sincero”. Aunque la mayoría de los delegados coincidía en que la situación empeoraba cada año, pocos osaron atribuir el problema a errores de estrategia o cuestionar las convenciones y defender la necesidad de encontrar enfoques alternativos. El discurso dominante abogaba únicamente por redoblar los esfuerzos y mejorar la cooperación: “La situación resulta desalentadora pero debe dar paso a una acción concertada y no ser fuente de desánimo,” afirmó el delegado noruego. Uruguay advirtió del peligro que suponía la mera manifestación de posturas disidentes (Room, 1999).

Sin embargo, las notas discordantes siguieron sonando. La Interpol, al igual que los Países Bajos, cuestionó la validez de la estrategia seguida para alcanzar las metas fijadas. Australia continuó defendiendo la necesidad de mantener un debate más abierto. Bolivia apuntó que “era imposible seguir por el mismo camino” y solicitó que se celebrara una cumbre mundial para “identificar las causas del fracaso del presente sistema de control” (Room, 1999).

En el siguiente período de sesiones de abril de 1996, la CE debía decidir qué hacer con las recomendaciones formuladas por el grupo consultivo y la JIFE y con los comentarios presentados por los estados miembros. Las propuestas que deberían haber servido para abrir el debate y preparar el terreno para introducir cambios en el régimen se descartaron una por una: “Si bien hubo cierto apoyo a la convocación de una reunión de un grupo de expertos encargado de examinar la idoneidad de las definiciones actuales de la Convención de 1961 y el Convenio de 1971, con especial referencia a los diversos productos de la planta de cannabis y de la hoja de coca, (…) se expresó la opinión de que no deberían convocarse reuniones de grupos de expertos sobre otras cuestiones de la competencia de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes” (E/1996/27: Sup.7, párr.16).

Lo que, dicho en otras palabras, significaba que no se iba a reexaminar la situación del cannabis y de la coca.

La posibilidad de estudiar la despenalización y el concepto de la reducción del daño se vio obstaculizada de otro modo: se expresó una fuerte oposición a la legalización del uso de drogas para fines no terapéuticos. Esta medida no sólo sería contraria a las disposiciones de los tratados internacionales sobre fiscalización de drogas, sino que representaría además un grave revés para la cooperación internacional en materia de fiscalización de drogas. “Si bien se mostró cierto apoyo a que el PNUFID realizase investigaciones sobre la cuestión de la legalización del uso de drogas para fines no terapéuticos, se observó que esta investigación po-dría ser mal interpretada por los proponentes de la legalización” (E/1996/27: Sup.7, párr.21). Esta idea sólo se “manifestó” y no se aprobó, pero indicaba que no existía un consenso al respecto y que, por lo tanto, no se podría realizar el estudio.

Por último, se descartó la propuesta de organizar una conferencia internacional como la de 1987 donde se podrían haber adoptado enmiendas a las convenciones. Como motivo, se adujo que supondría un “elevado costo” en un momento en que “las Naciones Unidas atravesaban la peor crisis financiera desde su fundación. La CE llegó a la conclusión de que muchos de los objetivos de una conferencia podrían conseguirse igualmente convocando un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General (E/1996/27: Sup.7, párr.18). En el sistema de las Naciones Unidas se recurre con frecuencia a motivos económicos para detener planes sin la necesidad de aportar razones con fundamento. La crisis económica a la que se aludía se derivaba, en gran medida, del hecho de que los Estados Unidos habían dejado de pagar su cuota y debían a la ONU más de mil millones de dólares. Así pues, la CE adoptó una resolución (E/CN.7/1996/L.16) en la que recomendaba la celebración de lo que se convirtió en la UNGASS de 1998. Su objetivo consistía en “conseguir un compromiso renovado por parte de los gobiernos para luchar contra el uso indebido y el tráfico ilícito de estupefacientes, así como fortalecer la aplicación del instrumento de fiscalización internacional de drogas” (E/1996/27: Sup.7, párr.17). El contenido del documento era de total reafirmación de las políticas aplicadas y términos como “evaluar”, “estudiar”, “revisión científica”, “detectar puntos débiles”, “cambios que deben efectuarse” o “desarrollar nuevas estrategias” no consiguieron sobrevivir al período de sesiones de la CE y, por lo tanto, no se reflejaron en la resolución final.

g.     La reunión de alto nivel del ECOSOC en 1996

Antes de poder presentar los resultados de la sesión ante la Asamblea General, éstos debían pasar por el Consejo Económico y Social (ECOSOC), el organismo bajo cuya autoridad opera la CE como una de sus agencias. El ECOSOC dedicó un segmento de alto nivel de tres días al análisis de los resultados de la reunión de la CE (EE/1996/SR.10-15). El entonces presidente de la JIFE, Sr. Schroeder, dejó muy claro su punto de vista durante la sesión de apertura: “Los gobiernos no deben olvidar que los experimentos en el campo de la reducción del daño que se están realizando actualmente en varios países desarrollados podrían ser objeto de un mal uso por parte de aquellos que abogan por la legalización de las drogas. (…)

En opinión de la Junta, no se puede justificar la legitimidad del uso de estupefacientes bajo la rúbrica de ‘reducción del daño’”.

Australia no se dejó intimidar por estas declaraciones. El delegado australiano replicó que las medidas de reducción del daño representaban el factor clave de la estrategia de su país. Dichas medidas estaban empezando a aplicarse sin que se diera la condición previa de la eliminación del uso indebido de las drogas. Si bien era posible que este tipo de estrategias no resultaran idóneas para todos los países, era innegable que había logrado resultados muy positivos en la reducción de los problemas sociales, económicos y sanitarios en Australia.

Los Países Bajos defendieron su pragmática postura nacional ante el cannabis. Teniendo en cuenta que las estrategias hasta el momento no resultaban ni realistas ni eficaces, la solución al problema de la droga sólo podría encontrarse aprendiendo de los errores del pasado. El gobierno neerlandés había abordado la cuestión desde diversos puntos de vista, muchos de ellos innovadores, y con algunos se habían obtenido resultados duraderos. “Se prestó una especial atención a reducir el uso de drogas duras, ya que el daño que éstas provocan es mucho más grave que el derivado del uso del cannabis. Al separar el mercado de usuarios de drogas blandas del de drogas duras, el número de usuarios de cannabis que se pasaba a las drogas duras resultó notoriamente bajo. El principio básico de diferenciar ambos mercados demostró ser muy positivo y el gobierno no inició procesos judiciales en los casos de posesión de pequeñas cantidades de cannabis para consumo personal”.

Portugal declaró que los gobiernos debían estar abiertos al debate público para encontrar las soluciones apropiadas, sobre todo si existían dudas sobre la eficacia de ciertas medidas. El observador de Suiza apuntó que, a pesar de los enormes esfuerzos de la comunidad internacional para combatir la amenaza de las droga, éstos habían alcanzado resultados muy pobres.

Estas opiniones, sin embargo, no fueron más que excepciones. En general, la reunión confirmó el discurso predominante. El ECOSOC dio el visto bueno al informe de la CE, incluida la recomendación de celebrar una Sesión Especial de la Asamblea General en 1998. Posteriormente, el Secretario General de la ONU presentó un informe ante la Asamblea General sobre los posibles resultados de dicha sesión totalmente purgado de cualquier indicio de revisión. Los preparativos de la UNGASS de 1998 se pusieron en marcha bajo la responsabilidad de la CE y sus diversos Comités Preparatorios en Viena.

h.    La Organización Mundial de la Salud (OMS)

A pesar de todo lo descrito, existe otro episodio de la historia de control de drogas de la ONU en que la CE no pudo actuar. La OMS desempeña su propio papel en la formulación de políticas sobre drogas de la ONU y lo hace de una manera relativamente independiente. Dicho papel se limita a recomendar en qué lista de las convenciones de 1961 y 1971 se deben clasificar determinadas substancias atendiendo a sus efectos sobre la salud. Precisamente con este fin, la OMS convoca cada dos años un Comité de Expertos en Farmacodependencia. La OMS siempre se ha mostrado en desacuerdo con el sistema de control de drogas establecido, ya que nunca ha comprendido la lógica que se esconde tras la actual distinción entre substancias lícitas e ilícitas. Puesto que su misión consiste en fijarse únicamente en el impacto sobre la salud, la OMS se suele referir a los “estupefacientes, incluido el alcohol y el tabaco”. Las dos últimas substancias generan costos en salud mucho más grandes que las ilícitas (WHO, 2001).

Cuando comenzó la Década contra el Uso Indebido de Drogas, en 1990, la OMS había creado un programa sobre abuso de drogas (PSA, en inglés) y nombró a seis expertos de entre su personal para fortalecer la contribución de la OMS en este campo. El entusiasta equipo del PSA decidió ampliar el campo de trabajo del Comité de Expertos para poder cubrir así un mayor número de cuestiones relacionadas con la reducción de la demanda. De este modo debía revisar la clasificación de diez substancias y estudiar "las diversas estrategias y enfoques para reducir el uso de las substancias y sus efectos nocivos " (WHO, 1993: 1).

Tras debatir la tradicional práctica de la masticación de la coca en los Andes y el uso del khat en África, el Comité “recomendó que se realizaran estudios que analizaran posibles cambios en las disposiciones de la fiscalización internacional con respecto a estos patrones de uso tradicional” (WHO, 1993: 20). En el informe del Comité también se concluía que el “objetivo primordial de los programas nacionales para la reducción de la demanda debería ser minimizar el daño asociado al uso de alcohol, tabaco y otros estupefacientes. (…) El Comité recomendó que, para alcanzar una eficacia óptima, las políticas nacionales debían orientarse hacia objetivos explícitamente definidos de ‘reducción del daño’, tanto a corto como a largo plazo” (WHO, 1993: 35-36). Según Robin Room, uno de los expertos que participó en la reunión, esta conclusión se alcanzó “no sin algunas protestas” de Hamid Ghodse y Philip O. Emafo quienes luego han sido presidentes de la JIFE. Sin embargo, el informe “adoptó miras relativamente amplias con respecto a la reducción del daño ya que, por ejemplo, la regulación de la oferta se contemplaba como una de las posibles estrategias a seguir con este fin” (Room, 1997).

i.      El proyecto sobre cocaína de la OMS

En 1992, el PSA presentó un proyecto sobre cocaína de la OMS y el Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia (UNICRI) (WHO/UNICRI Cocaine Project, en inglés) financiado por el gobierno italiano y en el que participaba un grupo de destacados investigadores académicos. Los proyectos de investigación se desarrollaron, en parte, como respuesta a la Cumbre Mundial Ministerial sobre Drogas, celebrada en Londres en abril de 1990, con el objetivo de formular políticas de reducción de la demanda y “combatir la amenaza de la cocaína”. Según un comunicado de prensa emitido por la OMS en marzo de 1995, el proyecto sobre cocaína fue el mayor estudio a escala mundial realizado hasta el momento sobre el uso de esta substancia. Se recopiló información en 22 ciudades y en 19 países sobre el uso de la cocaína y de otros derivados de la hoja de coca, sus usuarios, sus efectos sobre éstos y sobre la comunidad, así como sobre la respuesta de los gobiernos ante esta problemática. El estudio abordó desde los mascadores de hojas de coca en los Andes a los fumadores de crack en Nueva York y Lagos, pasando por los usuarios que se inyectan cocaína en São Paulo y San Francisco o los que la esnifan en Sydney y El Cairo. El comunicado de prensa también aclaraba que “las a veces imprevistas conclusiones del estudio no reflejan la posición oficial de la OMS” (WHO, 1995).

En la reunión de la Comisión de Estupefacientes de marzo de 1995 se difundió un dossier informativo en que se resumían los resultados del estudio (WHO/UNICRI, 1995). Entre sus conclusiones: "La mayoría de países participantes coinciden en que el uso ocasional de cocaína no desemboca necesariamente en problemas físicos o sociales graves ni leves. (…) En todos los países participantes, son mayores los problemas sanitarios derivados del uso de substancias legales, sobre todo del alcohol y del tabaco, que del uso de la cocaína. (…) El consumo de hojas de coca no parece provocar efectos negativos sobre la salud y, en cambio, posee una función terapéutica, ritual y social positiva en las comunidades indígenas andinas. (…) La OMS/PSA debería investigar los efectos terapéuticos de la hoja de coca”. Además, “La mayoría de autoridades considera que la erradicación del uso de la cocaína y otros estupefacientes es una meta poco realista. No obstante, si el uso de estas substancias se prolonga, los efectos negativos de dicho uso no tienen por qué ser inevitables. En la mayoría de los países participantes, existe una minoría de la población que se inicia en el uso de la cocaína o de productos afines, los usa de manera ocasional durante un determinado período de tiempo y las consecuencias negativas que sufre por ello son inexistentes o leves, incluso años después de usarlas. Este hecho indica que es posible reducir, si no eliminar por completo, el uso nocivo de la cocaína”. Y, “El mayor interrogante que plantea el futuro es saber si las organizaciones internacionales, como la OMS y el PNUFID, así como los gobiernos nacionales, seguirán concentrándose en tomar medidas para la reducción de la oferta, como la destrucción y la sustitución de cultivos y la imposición de la ley, ante la crítica y el cinismo crecientes acerca de la eficacia de estos enfoques. Países como Australia, Bolivia, Canadá y Colombia están interesados en estudiar una serie de posibilidades para legalizar y despenalizar el uso y la posesión personal de cocaína y de productos afines. Se deben evaluar con mayor detalle los efectos negativos de las políticas y las estrategias actuales y desarrollar enfoques alternativos. (…) Los enfoques nacionales y locales en estos momentos, que prestan una atención excesiva a las medidas de control punitivas, podrían acrecentar el desarrollo de problemas relacionados con la salud”.

En cuanto el dossier informativo del trabajo de la OMS empezó a circular por los pasillos de la ONU, los funcionarios estadounidenses hicieron uso de su gran influencia para evitar la publicación del estudio. Neil Boyer, el representante de los Estados Unidos en el cuadragésimo octavo período de sesiones de la Asamblea Mundial de la Salud en Ginebra, alegó que el PSA estaba “encaminado en la dirección equivocada” y que “socavaba los esfuerzos de la comunidad internacional por erradicar el cultivo ilícito y la producción de coca”. Denunció que existían “indicios del apoyo de la OMS a programas para la reducción del daño y de colaboraciones previas de la OMS con organizaciones que defendían la legalización de las drogas". Y, a continuación, amenazó expresamente con que “si las actividades de la OMS en materia de drogas no consiguen reafirmar los enfoques probados para la fiscalización de drogas, se recortarán los fondos asignados a los programas correspondientes” (WHA48/1995/REC/3).

Patricia Erickson, una catedrática de la Universidad de Toronto que participó en el estudio como investigadora, defendió la integridad de éste: “El equipo original estaba formado por una serie de expertos cuyas investigaciones sobre la cocaína se habían demostrado científicamente, recibían financiación, se habían publicado y habían superado la evaluación arbitrada de otros científicos. Es decir, que se siguieron las normas habituales en estos casos. Por supuesto, muchos de los resultados han desmentido por completo la imagen de la cocaína como una droga asesina que esclaviza a la gente. Esa idea es propia de la mitología de los años 20. No se puede negar que la cocaína puede ser fuente de problemas y que es motivo de preocupación, pero concluimos que las personas que trabajan y se dedican a otras actividades podrían hacer de ella un uso recreativo. El estudio no pretendía dar una mala imagen de la cocaína, sino ahondar en todo el espectro de su uso en diversos países " (Taylor Martin, 2001).

La evaluación arbitrada es una parte fundamental y habitual de los procedimientos de cualquier estudio realizado o patrocinado por la OMS. En el cuadragésimo octavo  período de sesiones de la Asamblea General, el Sr. Boyer solicitó al Gabinete del Director General, Sr. Piel, “que debería encontrarse alguna manera para que la evaluación arbitrada del estudio fuera efectuada por personas reconocidas como verdaderos expertos en el campo de la investigación, de conformidad con la estricta normativa de la OMS en esta esfera” (WHA48/1995/REC/3). Aunque el coordinador del proyecto sobre cocaína, Mario Argandoña, había solicitado a Hans Emblad, responsable del PSA, que se abstuviera de hacer pública cualquier versión del informe en la palestra del control de drogas hasta que se hubieran completado los procedimientos de la evaluación arbitrada, el Sr. Emblad estimó oportuno informar en la sesión de la CE de 1995 sobre los interesantes resultados de la investigación, cosa que propició la intervención de los Estados Unidos.

Fue imposible alcanzar un acuerdo sobre quienes deberían evaluar el proyecto y nunca se adoptó una decisión definitiva sobre él. Aunque algunos de los expertos del estudio pudieron publicar parte de sus investigaciones, la mayoría de los resultados del proyecto sobre cocaína de la OMS y el UNICRI nunca salieron a la luz. Así fue como cientos de páginas que contenían valiosa información y opiniones sobre la coca y la cocaína, fruto del trabajo de tres años de más de 40 investigadores y asesores, acabaron finalmente “en la hoguera”.

j.      El proyecto sobre cannabis de la OMS

El PSA inició el proyecto de la OMS sobre los factores de riesgo derivados del uso del cannabis (WHO Project on Health Implications of Cannabis, en inglés) en el año 1993. La OMS había publicado su último informe sobre el cannabis hacía ya 12 años y, en respuesta a las “numerosas peticiones” para que realizara un nuevo estudio, la organización designó un grupo de expertos científicos sobre la materia (WHO/MSA/PSA/97.4: 1). Se acordó que uno de los temas de investigación se encargaría de realizar una “Evaluación comparativa de las consecuencias físicas y psíquicas derivadas del uso del alcohol, el cannabis, la nicotina y los opiáceos”. El informe, que se publicó en agosto de 1995, concluía: “Considerando los patrones de uso, el cannabis representa un problema para la salud pública mucho menor que el del alcohol y el tabaco en las sociedades occidentales” (Hall, Room y Bondy, 1995).

De acuerdo con uno de los investigadores, algunos responsables de la OMS “enloquecieron” al leer el informe (New Scientist, 1998). En un comunicado de prensa, la OMS defendía su decisión de suprimir la conclusión comparativa del informe final alegando que no existía “ningún intento por ocultar información, y la decisión de no incluir dicha comparación en el informe final se fundaba en criterios científicos que no tenían relación alguna con presiones políticas” (WHO, 1998). La versión definitiva del informe, publicada en 1997, incluía el siguiente comentario sobre la polémica comparación del cannabis con el alcohol y el tabaco: “El grupo de expertos que preparó la revisión de los conocimientos sobre el cannabis en 1985 incluyó una sección en el borrador del informe que se proponía comparar las evidencias sobre las consecuencias sanitarias del cannabis con los riesgos para la salud de una serie de drogas lícitas e ilícitas como el alcohol, el tabaco y los opiáceos. Sin embargo, la fiabilidad y la importancia para la salud pública de dichas comparaciones son dudosas. (…) El riesgo cuantitativo del uso del cannabis supone una gran incógnita puesto que se carece de estudios epidemiológicos fidedignos y, por lo tanto, estas comparaciones tienden a ser de carácter más especulativo que científico” (WHO/MSA/PSA/97.4: 29).

k.    El Informe Mundial sobre Drogas 1997

En 1997 el PNUFID publicó el primer Informe Mundial sobre Drogas de la ONU que reflejó muchos aspectos del clima más abierto que caracterizó al período precedente a la UNGASS y mostraba las iniciativas tomadas por la OMS y el PSA para racionalizar el debate. Sobre la controversia del cannabis, por ejemplo, el informe señala: “Es innegable que, en algunas personas y según el tipo de uso, el cannabis provoca problemas en la salud física y mental como, por ejemplo, pérdida de memoria a corto plazo, pérdida de concentración, problemas motores, afecciones bronquiales y pulmonares, etc. Por otro lado, dicho consumo no presenta los mismos patrones de uso continuado a largo plazo o dependiente como el fumar cigarrillos y no existe un índice de mortalidad atribuido directamente a los efectos acumulativos del cannabis”.

El informe concluye que “(a) en el contexto de las drogas ilícitas, parece la menos nociva y (b) por una serie de motivos, quizá relacionados con su situación como droga prohibida, los costos sociales y sanitarios derivados de su uso han sido hasta el momento menos perjudiciales que los del tabaco y el alcohol” (UNDCP, 1997).

El informe dedicó un capítulo al “Debate sobre regulación y legalización” (UNDCP, 1997: pp.184-201), escrito con la intención – como se menciona en la contraportada – de ir “más allá de la retórica que suele acompañar a este asunto”: “Durante los últimos años han aumentado las críticas que afirman que los fondos dedicados a la ‘guerra contra las drogas’ se han malgastado y que el régimen de fiscalización de drogas, en lugar de favorecer la salud y el bienestar de las naciones, podría haber agravado la situación. (…) La sensación de haber alcanzado un punto muerto en el campo de las políticas de drogas ha dado pie a la aparición de numerosos grupos de presión que reivindican un cambio en la fiscalización internacional de drogas que implicaría suavizar el régimen prohibicionista – por ejemplo, modificando las Convenciones existentes en materia de fiscalización de drogas – y conceder mayor importancia a las medidas para la reducción del daño asociado al uso indebido de drogas. Dado que estos grupos son de origen heterogéneo y están integrados por investigadores, políticos, científicos médicos, economistas y destacados líderes de opinión, movidos en su mayoría por una motivación seria y fundada, representan un gran reto a la filosofía actual sobre fiscalización de drogas”.

Si bien no presenta la legalización como un asunto prioritario, el capítulo desmonta muchos de los prejuicios predominantes en el debate y procura suavizar las posturas enfrentadas. “El debate sobre la regulación se ha desviado de su debido curso debido a un excesivo extremismo: por un lado, el grupo defensor de la ‘tolerancia cero’ y, por el otro, el de los legalizadores”. El Informe Mundial sobre Drogas hacía constar el amplio abanico de posibilidades políticas señalando: “Las leyes – incluidas las Convenciones internacionales – no son inamovibles y pueden modificarse si la voluntad democrática de las naciones así lo desea”.

Este informe fue de alta calidad y fue tan bien recibido que en UNGASS-1998 se le dio al PNUFID el mandato de producir bianualmente un Informe Mundial de Drogas que fuera “objetivo, comprensivo y autorizado”.

l.      El fortalecimiento del mecanismo de la ONU

El primero de varios conflictos durante el período previo a la UNGASS surgió en la primera reunión del Comité Preparatorio en Viena, en marzo de 1997. En un punto del orden del día llamado ‘Aplicación de los tratados internacionales en materia de fiscalización de drogas’, varios países – Australia, México, Sudáfrica, Suecia y Tailandia – presentaron una resolución sobre “fortalecer el mecanismo de las Naciones Unidas para la fiscalización internacional de las drogas”. El proyecto de la resolución reconocía que existía un elevado índice de uso indebido, cultivo, producción y distribución de estupefacientes y substancias psicotrópicas, así como de tráfico de drogas; un índice que, además de elevado, iba en constante aumento. Por este motivo, era necesario efectuar una revisión íntegra del mecanismo de control de drogas existente. Se solicitó al Secretario General que “designe un pequeño grupo de expertos independientes para emprender una revisión general sobre la manera en que han evolucionado los esfuerzos contra las drogas ilícitas dentro del sistema de las Naciones Unidas y con la finalidad de formular medidas dirigidas a reforzar la cooperación internacional contra las drogas ilícitas en el futuro” (E/CN.7/1997/L.6/Rev.1).

Tanto los Estados Unidos como el Reino Unido desaprobaron la palabra “independientes” por lo que la versión final se refería a “un pequeño grupo de expertos seleccionados tras efectuar las consultas pertinentes con, entre otros, los gobiernos”. Además, en la versión definitiva se aclaraba que el “fortalecimiento del mecanismo de la ONU” debería realizarse “en el marco de los tratados internacionales existentes sobre fiscalización de drogas”. Un año después, en marzo de 1998, el Secretario General Kofi Annan designó un grupo de “trece expertos de alto rango” integrado por la junta directiva del Comité Preparatorio y por algunos otros delegados nacionales (UNIS/NAR/627). El grupo preparó un informe sobre los progresos realizados para la UNGASS y presentó sus resultados durante el período de sesiones de la CE en marzo de 1999 (E/CN.7/1999/5). Como comentario adicional, el grupo estimó: “… aunque el determinar si un tratado era o no era adecuado no era de su incumbencia, había varias cuestiones esenciales que afectaban al régimen internacional de fiscalización de drogas de las que había que ocuparse con carácter prioritario. Una de esas cuestiones era la capacidad de la Comisión para desempeñar las funciones que le encomendaban los tratados. El Grupo de Expertos advirtió que la Comisión no se había ocupado todavía de algunas cuestiones fundamentales de la fiscalización de drogas de las que habían tratado ampliamente los medios informativos, incluida la ejecución de proyectos sobre la prescripción de heroína a los toxicómanos y el cambio en la forma en que la sociedad percibe el uso indebido de drogas y su mayor tolerancia”.

A pesar de su escaso margen de maniobra y de la ausencia de miembros independientes ajenos al sistema de las Naciones Unidas, los trece componentes del grupo señalaron ciertas deficiencias en el funcionamiento de éste. Por ejemplo, coincidió en que el plan de acción de las Naciones Unidas sobre fiscalización del uso indebido de drogas no había alcanzado sus objetivos, tal como se había remarcado durante una reciente valoración nada favorable. Asimismo, recomendaba intensificar la colaboración entre el PNUFID, el PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) y ONUSIDA. Con respecto al funcionamiento de la CE, el grupo opinaba: “En los últimos años, la Comisión ha tendido a dejar de ser una entidad técnica para convertirse en una entidad más política. (…) Las cuestiones relativas a la fiscalización de drogas, de importancia crítica o creciente, tampoco se abordaron adecuadamente, en parte como consecuencia de la forma en que estaba estructurado el programa de trabajo de la Comisión. La situación estaba socavando poco a poco el papel de la Comisión como principal órgano normativo de las Naciones Unidas en materia de fiscalización de drogas”. Como resultado de todo ello, durante los años posteriores se han celebrado más reuniones entre los períodos de sesiones, ha aumentado la coordinación entre los países donantes y receptores del PNUFID y se han incorporado “Debates temáticos” al período de sesiones ordinario de la CE para fomentar una discusión más centrada y sustancial acerca de cuestiones clave sobre las políticas”.

m.   UNGASS 1988: el compromiso

El Comité Preparatorio que se reunió en marzo de 1997 tenía que decidir qué país asumiría la presidencia. México, que había desempeñado un papel fundamental en la organización de la Sesión Especial, se presentó como candidato con el apoyo del grupo de países latinoamericanos y del Caribe (GRULAC). Los Estados Unidos, no obstante, sentían cierta inquietud por el tono crítico que había adoptado México recientemente. Así que echaron mano de la dimisión, hacía apenas un mes, del general Gutiérrez Rebollo, conocido como el “zar antidroga” de México propiciada por las acusaciones de que había estado protegiendo a Amado Carrillo Fuentes, el principal narcotraficante mexicano (Fazio, 1997). Con la excusa de la corrupción generalizada en los organismos antidroga mexicanos, los Estados Unidos impidieron la candidatura de México. Y sólo tras largas horas de negociaciones entre bastidores se alcanzó un acuerdo para apoyar la presidencia de Portugal.

México siguió representando un destacado papel durante los preparativos de la UNGASS presidiendo el grupo intergubernamental encargado de elaborar el borrador de los Principios rectores de la reducción de la demanda de drogas, uno de los documentos clave en la agenda de la UNGASS. México también presentó proyectos de texto sobre cuestiones como el blanqueo de dinero y los precursores químicos. El objetivo de México, en palabras del representante permanente ante la ONU de dicho país en Viena, consistía en adaptar el régimen internacional de control de drogas para que la reducción de la demanda adquiriera mayor importancia “equilibrando así una estrategia que previamente estaba sesgada hacia un aspecto del problema” (Lajous Vargas, 1998).

Se confiaba en que la UNGASS marcaría el fin de la “época de señalar con el dedo”. Como indicó el presidente colombiano Ernesto Samper en su discurso ante la Sesión Especial: “Nadie está tan libre de pecado como para tirar la primera piedra”. Tanto México como Colombia destacaron que se debería acabar con la antigua dicotomía entre países tradicionalmente productores y consumidores para dar paso al principio de la “responsabilidad compartida”. Este principio, según su opinión, debería convertirse en la piedra angular del control internacional de drogas y, para ello, no sólo había que admitir los desequilibrios del pasado, sino también que las fronteras tradicionales se habían desdibujado con el paso del tiempo. Tras una serie de arduas negociaciones, centradas en cuestiones sobre la reducción de la demanda y los precursores químicos, el resultado final de la UNGASS reflejó el ambiente que se respiraba. Al menos, en esencia. Muchos de los documentos aprobados hacen hincapié en la responsabilidad del “Norte” para, entre otras cosas, reducir la demanda, regular el comercio de precursores químicos, controlar la producción de ETA y abordar cuestiones como el blanqueo de dinero.

El principal impedimento para alcanzar este nuevo equilibrio surgió a partir de una propuesta presentada por Pino Arlacchi, al que se nombró nuevo director ejecutivo del PNUFID durante el proceso de preparación, en septiembre de 1997. Su Estrategia para la Eliminación de la Coca y la Adormidera (SCOPE)[12] proponía erradicar estos cultivos en un plazo de diez años, es decir, para el 2008, e instaba a hacerlo en Colombia, Bolivia, Perú, Birmania, Laos, Vietnam, Afganistán y Pakistán, los ocho países en que se concentra la producción de coca y opio (Blickman, 1998). El plan SCOPE resucitó el discurso sobre un “mundo libre de drogas” mediante la meta de la total eliminación de cultivos relacionados con éstas, y habría devuelto el peso de la responsabilidad a los países productores de opio y coca.

Aunque el plan nunca se aprobó, aportó el impulso necesario para la adopción del artículo más polémico de la Declaración Política de la UNGASS: el artículo 19 que exhorta a “eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilícito del arbusto de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el año 2008” (A/RES/S-20/2). Tras un acalorado debate, se acordó que se fijaría ese mismo año como fecha límite para “eliminar o reducir considerablemente la fabricación, la comercialización y el tráfico ilícito de sustancias sicotrópicas, comprendidas las drogas sintéticas y la desviación de precursores” así como para “lograr resultados importantes y mensurables en la esfera de la reducción de la demanda para el año 2008”.

Con el fin de hacer seguimiento a los esfuerzos de lograr las metas propuestas la UNDCP diseñó un programa bianual de recolección de información por medio de cuestionarios enviados a todos los países miembros. Este programa, conocido como BRQ por sus siglas en inglés[13], ha sido la base para elaborar los informes que la ONUDD presentó en la reunión de la CE en 2003 y 2008. Los temas cubiertos por los BRQ son: reducción de demanda, reducción de oferta y desarrollo alternativo, producción de ETA, cooperación judicial, lavado de activos y dinero, y controles a precursores químicos. Los cuestionarios tienen diversas preguntas sobre los temas anteriores que deben ser respondidas por oficiales encargados del control de drogas en los diversos países.

Durante la Sesión Especial, fueron pocos los delegados que siguieron manifestando sus dudas acerca del frágil consenso que tanto costó alcanzar. Raymond Kendall, Secretario General de Interpol, comentó: “A pesar de que la aplicación de la ley constituye la razón de ser de Interpol, no creemos que sea la panacea de todos los males asociados a la problemática de la droga”. Destacó la necesidad de nuevas políticas que actuaran especialmente sobre los factores que conducen a la aparición y al desarrollo de los denominados comportamientos anormales. Ello implicaría hacer frente a programas de reducción del daño con seriedad y conciencia, desde la perspectiva obligada de la salud pública. Añadió también que “una nueva política no debería ser tan ingenua como para confundir la realidad con la fe demagógica y partir de información objetiva y de investigaciones multidisciplinarias”. De modo parecido, el ministro de asuntos exteriores de los Países Bajos, Hans van Mierlo, insistió en la necesidad de iniciar estrategias basadas en resultados: “Lo primero que deberíamos hacer sería evaluar los resultados de nuestros esfuerzos hasta el momento para poder discernir qué es lo que realmente funciona. No nos dejemos acorralar por las discusiones ideológicas del pasado al estudiar futuras estrategias. Ciñámonos en cambio a los hechos que hemos podido constatar a partir de nuestras prácticas durante los últimos años” (A/S-20/PV.1-9).

IV.  EVENTOS ENTRE UNGASS-1998 Y LA REUNIÓN DE LA CE EN 2003 [14]

No obstante lo anterior, desde que se celebró la UNGASS en 1998, no se tomaron demasiadas iniciativas significativas para evaluar políticas o estrategias en la lucha contra las drogas.  El programa PSA de la OMS se desmanteló y se fundió de nuevo en 2000 con el Departamento de Salud Mental del que se había separado en 1990. Un desarrollo interesante fue la creación del Programa Global Contra el Lavado de dinero que se concentró en proporcionar cooperación técnica a los países, especialmente aquellos con centros financieros off-shore, para que formularan legislaciones contra el lavado de dinero y para entrenar funcionarios públicos involucrados en hacer cumplir esas leyes. Sin embargo, PNUFID experimentó una crisis interna después de serias acusaciones de mal manejo de algunos fondos y de haber tomado medidas poco rigurosas respecto a los documentos del PNUFID. Por ejemplo, el Director ejecutivo Pino Arlacchi, censuró gran parte del Informe Mundial sobre Drogas 2000. El capítulo sobre regulación, que debía ser la continuación del de 1997, y los capítulos sobre marihuana y drogas sintéticas desaparecieron  por completo. El coordinador, Francisco Thoumi, abandonó la agencia manifestando su protesta. “Arlacchi estaba muy preocupado porque el borrador original no reflejaba su visión de la situación de las drogas en el mundo. Consideraba que era demasiado pesimista y que no mostraba los recientes progresos alcanzados en la lucha contra la droga. Solía argüir que el problema mundial de las drogas estaba a punto de solucionarse y que sólo tres países suponían un verdadero problema: Colombia, Afganistán y Birmania” (Thoumi, 2002b). Parte del personal de PNUFID se vio obligado a abandonar la agencia o dimitió por sus diferencias con Arlacchi. Hubo una purga – por no hablar de caza de brujas – para limpiar el sistema de control de drogas de la ONU de cualquier elemento supuestamente “derrotista” que pudiera romper el “espíritu de grupo”.

La crisis se solucionó con la renuncia de Arlacchi y el nombramiento de Antonio María Costa quien reorganizó la agencia. Además, desarrollos durante los años noventa y el 11 de septiembre de 2001 cambiaron el entorno internacional y las expectativas sobre lo que el PNUFID debía hacer. Ya en 2003 era claro que el crimen internacional organizado, la corrupción y el terrorismo eran asuntos cada vez más importantes en las relaciones internacionales. Las reformas de la agencia fortalecieron los aspectos sobre la lucha contra el delito y las actividades terroristas. Así, el PNUFID se convirtió en la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD).

V. LA REUNIÓN DE LA CE EN 2003

La reunión de la CE en 2003 era el foro programado para hacer el primer seguimiento a las medidas y metas propuestas en la UNGASS-1998. En ese momento muchos analistas ya tenían claro que las metas de disminución de cultivos ilícitos y producción de drogas sintéticas no podían alcanzarse (Thoumi, 2003). En cuanto a otras metas relacionadas con lavado de dinero y control de precursores químicos los avances habían sido más formales que efectivos.

Esta reunión tuvo como insumo principal el segundo informe bienal del Director Ejecutivo de la ONUDD basado en los BRQ (E/CN.7/2003/2 y Add.1 a 6). En la reunión de la CE se evitó poner en tela de juicio la estrategia seguida para enfrentar las drogas que alteran la mente y se reafirmó la posición prohibicionista represiva. Sin embargo, la “Declaración Ministerial Conjunta” que hace parte del informe de la sesión de la CE pretende que las políticas actuales tienen una base científica sólida: “Subrayamos que, a fin de poder seguir formulando políticas sólidas de fiscalización de drogas que se basen en pruebas científicas, la reunión y el análisis de datos y la evaluación de los resultados de las políticas vigentes son instrumentos indispensables” (E/2003/28/Rev.1; E/CN.7/2003/19/Rev.1, p. 43)

Al evaluar los resultados de las políticas sobre prevención del uso de drogas, tratamiento y rehabilitación de toxicómanos, control de precursores químicos, cooperación entre organismos de diversos países, lavado de activos, erradicación de cultivos y desarrollo alternativo, la declaración ministerial es repetitiva. En cada caso empieza expresando satisfacción por los avances logrados y luego afirma que “no obstante” los niveles de consumo, producción, tráfico, lavado, etc. no son aceptables. A continuación expresa la preocupación que se tiene al respecto y la necesidad de hacer mayores esfuerzos para fortalecer los logros. (E/2003/28/Rev.1; E/CN.7/2003/19/Rev.1, p. 43-47).  Implícitamente la declaración reconoce que será muy difícil cumplir las metas fijadas para 2008: “Es esencial que se hagan esfuerzos especiales para lograr una reducción significativa y mensurable del uso indebido de drogas para el año 2008 (E/2003/28/Rev.1; E/CN.7/2003/19/Rev.1, p. 43); “hay que extremar los esfuerzos para eliminar o reducir considerablemente los cultivos ilícitos y evitar que éstos reaparezcan o se reubiquen en otras áreas (E/2003/28/Rev.1;  E/CN.7/2003/19/Rev.1, p. 466-67).

VI.   LA SESIÓN DE LA CE-2008 Y LA EVALUACIÓN DE UNGASS-1998

Como preparación a la reunión de la CE de 2008 UNODD formó grupos de trabajo sobre los temas a los que se debía hacer seguimiento. Estos grupos convocaron a varias reuniones de expertos que debatieron los temas y facilitaron la formulación de los documentos sobre reducción de demanda, reducción de oferta y desarrollo alternativo, producción de ETA, cooperación judicial, lavado de activos y dinero, y controles a precursores químicos.

En la sesión de la CE en marzo de 2008 el Director Ejecutivo de la ONUDD presentó su quinto informe bianual (E/CN.7/2008/2) en que evalúa el problema mundial de las drogas con anexos sobre la cooperación internacional para la erradicación de cultivos ilícitos y desarrollo alternativo, la cooperación judicial, medidas contra la industria y consumo de ETA, el control de los precursores químicos,  y el lavado de activos. Además, el Director Ejecutivo presentó otro informe como contribución al debate cuyo tema fue “Adecuar el Control de Drogas a su Propósito: Construyendo sobre la Década de UNGASS” (E/CN.7/2008/CRP.17). El discurso de apertura del Director Ejecutivo se basó de manera sustancial en este último documento.

El discurso del Sr. Costa en la apertura de la reunión de la CE del Sr. Costa reafirma las políticas represivas contra las drogas aunque sugiere algunas posibilidades de cambio. Costa empezó afirmando que el problema de las drogas está controlado aunque no resuelto. Además, expresó que las políticas represivas te-nían un problema de imagen pues habían sido relativamente exitosas. Comparando los números de adictos y usuarios de las drogas legales, el alcohol y el tabaco y las muertes asociadas al consumo de esas drogas con las asociadas con las drogas ilegales Costa concluye que el consumo de drogas ilícitas durante el año anterior se redujo a 5% de la población adulta mientras que el uso del alcohol y el tabaco era unas 5 o 6 veces mayor. De igual manera, de los 25 millones de usuarios de drogas ilegales solamente 25 millones, menos de 0,5% de la población adulta eran usuarios problema. Las muertes asociadas a las drogas ilegales “se limitan tal vez a 200.000 por año, la décima parte de aquellos muertos por alcohol y un veinteavo de los muertos por tabaco”.

El control de los cultivos ilícitos muestra según Costa, una disminución en todos los países excepto Afganistán. Otro éxito ha sido la adopción unánime del principio de responsabilidad compartida entre las partes de los tratados. Finalmente, el sistema de control de la producción, distribución y uso de drogas con fines médicos funciona bien.

Sin embargo, las políticas represivas tienen una mala imagen debido a las consecuencias no buscadas que han tenido. Las principales “consecuencias no buscadas” son primero, el surgimiento de un enorme mercado negro controlado por organizaciones criminales. Segundo, “un desplazamiento de las políticas” debido a restricciones presupuestales que requieren disminuir el gasto en programas de salud pública contra las drogas para aumentar los gastos en policía y otros esfuerzos para hacer cumplir la ley. Tercero, un desplazamiento geográfico puesto que los cultivos y organizaciones se desplazan de una región a otra y de un país a otro en reacción a las políticas represivas. Cuarto, hay un desplazamiento de mercados: cuando la represión aumenta en un lugar, los traficantes buscan otros mercados.

Costa concluye que es necesario generar un debate dentro de los parámetros de las convenciones y que no es posible hablar de tener sistemas de producción, tráfico y consumo legales controlados de drogas como la cocaína y la heroína: “Las drogas no son peligrosas porque son ilegales, son ilegales porque son peligrosas”.

Costa propone volver a algunos principios básicos sobre los cuales se formularon las convenciones: la multilateralidad y la importancia de proteger la salud. Esto requiere fortalecer la cooperación internacional y los programas de prevención, tratamiento y rehabilitación de los adictos para lo cual ONUDD está trabajando con la OMS.

Sin embargo, Costa deja la puerta abierta para reformular algunas políticas. Por ejemplo, el desarrollo alternativo debe dar más atención al desarrollo mismo, es decir que estos proyectos deben ser parte de programas de desarrollo integral de los países y no solamente un instrumento en la lucha contra las drogas; insiste en que las áreas de prevención del crimen, reducción de daño, movilización de comunidades de base y los derechos humanos no han recibido suficiente atención en la formulación e implementación de las políticas contra las drogas. Es notable que por primera vez en un documento de la ONUDD se acepta el término “reducción de daño”, aunque el concepto utilizado por Costa difiere sustancialmente del desarrollado en la literatura: “todo lo que hacemos en ONUDD busca reducir el daño”

Los documentos arriba mencionados que hacen parte del quinto informe del Director Ejecutivo tienen análisis más sutiles que permiten tener un debate más riguroso. Por ejemplo, el documento base del discurso reconoce que las “consecuencias no buscadas” mencionadas por Costa posiblemente eran predecibles, sin embargo, los artífices de política nunca las buscaron. De igual manera, el documento sobre desarrollo alternativo que se nutrió de algunos experimentos exitosos especialmente en Tailandia, concluye que es imperativo incorporar los campesinos cultivadores de coca, adormidera y otras plantas ilícitas a la economía de mercado moderna.

VII. POSIBLES TEMAS DE DEBATE PARA EL PERÍODO DE REFLEXIÓN Y LA SESIÓN DE LA CE-2009

En su discurso de apertura de la reunión de la CE-2008 el Director Ejecutivo de afirma que “las opiniones que he expresado pueden generar debate: en efecto, fueron ofrecidas con ese preciso propósito”. En realidad la reunión de la CE-2008 y otros documentos recientes de la JIFE deben ser debatidos ampliamente durante este año. Idealmente, en un debate en el que participen funcionarios del gobierno colombiano, países donantes, organismos multilaterales, estudiosos del tema y todas las partes de interés de la sociedad civil se podrían buscar formas para mejorar las políticas contra las drogas.

Todas las normas impuestas por los estados y por la sociedad están diseñadas para lograr metas que parecen sensatas basadas en los paradigmas del momento. Sin embargo, es bien sabido que cuando hay cambio tecnológico, aumentos en el conocimiento, aumentos en la integración mundial, y otros cambios sociales sustantivos, algunos de los paradigmas y las normas basadas en ellos se vuelven obsoletas.

A través de la historia algunos comportamientos individuales han sido considerados como nocivos o como posibles generadores de costos sociales. El sexo, el disenso político y religioso, las drogas que alteran la mente, los juegos de azar han sido objeto de diversos controles sociales y estatales en todas las culturas. En algunos casos se han formulado normas que buscan soluciones extremas: quienes han disentido política o religiosamente han sido ejecutados, el sexo pre-matrimonial, extra-matrimonial y homosexual ha sido severamente sancionado, lo mismo ha ocurrido con las drogas que alteran la mente. Sin embargo los paradigmas bajo los cuales se han formulado los controles y sanciones cambian. En la sociedad moderna el disenso político se considera un derecho. En sociedades en las que las parejas se casan 10 o más años después de que los cuerpos maduran sexualmente nadie espera que los contrayentes matrimoniales sean vírgenes. En algunos países las relaciones homosexuales son permitidas y civilmente reglamentadas, y en muchas los juegos de azar son permitidos, pero regulados. El punto es cada sociedad se ha acomodado a las circunstancias desarrollando normas que buscan minimizar los costos sociales percibidos de comportamientos considerados peligrosos.

Una característica de la normatividad internacional sobre drogas que alteran la mente es la búsqueda de una homogeneidad en todo el mundo. Al respecto las convenciones de drogas de las Naciones Unidas son mucho más específicas en cuanto a los comportamientos prohibidos que otras convenciones más importantes como las de derechos humanos son mucho más vagas porque implícitamente aceptan que no existe un consenso global al respecto.

Las políticas de drogas se basan en un paradigma básico, repetido en las convenciones y en los documentos presentados por ONUDD en la reunión de la CE-2008: los únicos usos legítimos de las drogas controladas son médicos y científicos. Esto ha llevado a slogans como los que Pino Arlacchi promovió en UNGASS-1998: “Un mundo libre de drogas: si podemos”. De manera semejante las políticas estadounidenses identificadas con el lema: “tolerancia cero” proyectaron metas que nunca se han logrado excepto en sociedades pequeñas y profundamente anti-democráticas. Los documentos del Sr. Costa realzan la diferencia con el alcohol y el tabaco cuyo consumo genera graves consecuencias por lo que si el Sr. Costa fuera consistente debería abogar por su inclusión en las convenciones y convertir en ilegales los usos recreativos de esas drogas.

Cuando la Convención Única se firmó en 1961 existía un consenso respecto a que el tabaco y el alcohol eran drogas “domesticadas” por la sociedad occidental. A pesar de esto, poderosos intereses económicos buscaron negar las “consecuencias no buscadas” del hábito de fumar. Y estudios de académicos y consultores “serios” en los Estados Unidos, aun en los años ochenta, negaban el vínculo entre el hábito de fumar y el cáncer del pulmón. Hoy este hábito es ampliamente rechazado por la sociedad civil de muchos países que ha forzado a los estados a limitar el consumo de tabaco.

En 1961 también había un consenso respecto a la necesidad de limitar el uso de las drogas incluidas en la convención a usos médicos y científicos. Por eso la convención creó un sistema de control y producción lícita de opiáceos pues no había, y aun hoy no hay sustitutos para productos como la morfina. Sin embargo, otros anestésicos sintéticos podían reemplazar favorablemente a la cocaína.

El debate sobre el paradigma de los usos médicos y científicos de las drogas controladas debe abrirse y explorar las posibles estrategias y sistemas que permitan otros usos limitando los costos sociales generados por ellos.

La coca quedó incluida en las lista I de la convención porque el paradigma del momento así lo indicaba. En Bolivia y Perú, y en menor grado en Colombia, la práctica de masticar coca era percibida por los elementos modernizantes de la sociedad como un instrumento de explotación del campesinado y de los obreros mineros. En Bolivia y Perú las elites también veían en la coca un obstáculo a la integración nacional y a la formación de una nación culturalmente unificada. Por eso, estos países firmaron la Convención sin presiones o dudas (Gagliano, 1994, Gootemberg, 1999). Es claro que la opinión del campesinado masticador de coca no fue tenida en cuenta (en efecto ellos eran tratados como menores de edad y ciudadanos de segunda clase) pero al revisar los escritos de los indígenas más prominentes como Ciro Alegría, se encuentra su oposición al uso tradicional de la coca. Por eso, no hubo oposición sustancial a incluir la coca en la lista I y a comprometerse acabar con el hábito de masticar coca en los 25 años siguientes a la entrada en vigencia de la convención.

El paradigma sobre los usos de la coca ha cambiado drásticamente. Hoy es un símbolo de identidad y resistencia indígena por lo que el gobierno boliviano está proponiendo sacar la coca de la lista I, establecer claramente cuales serían sus usos lícitos y establecer un sistema de control que evite el uso ilícito. Este es otro debate que se debe dar.

La teoría de las “consecuencias no buscadas” es otro paradigma que el Director Ejecutivo de la ONUDD ha adoptado. Este paradigma niega la complejidad de la demanda y la oferta de drogas ilegales. El punto es muy simple, la producción, tráfico, consumo, y adicción son fenómenos multidimensionales que involucran la sociología, la economía, el derecho, la moral, las relaciones internacionales, las ciencias de la salud y otras disciplinas. Cuando una política se formula desde el punto de vista de una o dos disciplinas sin tener en cuenta las demás, la probabilidad de que se logren las metas deseadas es muy baja (Thoumi, 2002a: Cap. 9) . Más aun, si estas se logran es por pura buena suerte. Además, en este caso, la política, tendrá consecuencias en las dimensiones no tenidas en cuenta al formularla. Por eso, una política represiva basada en argumentos morales y de salud pública que pretende limitar los usos de las drogas a aquellos médicos y de investigación científica, tiene repercusiones fuertes sobre la economía de la industria ilegal, las organizaciones criminales, la corrupción, etc. El punto es que no es científicamente riguroso descontar esas consecuencias como “no buscadas” puesto que son perfectamente predecibles. En efecto dentro del paradigma bajo el cual se formularon las convenciones al buscar eliminar totalmente los usos no médicos o científicos de las drogas desarrolló una mentalidad en la cual los costos generados por las políticas no se atribuyen a las políticas sino a la producción, tráfico y consumo de drogas que se está combatiendo. Es imperativo en la evaluación de las políticas considerar los beneficios de las mismas en términos de la disminución de adictos y de los costos que estos generan a la sociedad y compararlos con los costos sociales y económicos generados por las mismas políticas. Es entonces importante durante el año de reflexión debatir este paradigma.

Las razones del consumo, tráfico y producción son complejas. Sin duda la rentabilidad del negocio ilegal juega un papel importante. Sin embargo, la rentabilidad no explica la estructura de la producción. De hecho, la mayoría de los países en los que puede crecer la coca o la adormidera no la cultivan. Lo mismo ocurre con la cocaína, heroína y demás drogas controladas. El consumo de drogas ilegales también ha estado concentrado en algunos países o en grupos especiales de la población de los países. ¿Por qué ha existido esta concentración? Como se anotó, cuando las políticas se formulan sin tener en cuenta las razones por las cuales se desarrolla una industria ilegal o un hábito de consumo adictivo, estas no pueden tener éxito en el largo plazo excepto por pura buena suerte. Profundizar en el estudio de las razones del consumo, tráfico y producción es clave para mejorar la formulación e implementación de las políticas.
El posible conflicto entre las políticas represivas contra las drogas y otras convenciones es otro tema de reflexión. Es cierto que la ONUDD tiene como función hacer cumplir las convenciones sobre drogas. Sin embargo, al promover políticas represivas puede entrar en conflicto con otras convenciones sobre derechos humanos o medio ambiente. En realidad, la normatividad internacional definida en las diversas convenciones no es necesariamente coherente. Es importante explorar los posibles conflictos entre convenciones y el respeto a la jerarquía entre las mismas (Barrett, 2008). En otras palabras, en caso de conflicto entre políticas contra las drogas y derechos humanos la prioridad generalmente la tiene la protección de los derechos humanos. En las convenciones sobre drogas en los documentos de la CE, la JIFE y de la ONUDD frecuentemente se hace referencia a la necesidad de respetar derechos humanos. Es necesario asegurarse que estas frases no son solamente saludos a la bandera.

Aunque es importante debatir los paradigmas fundamentales sobre los cuales se basan las políticas contra las drogas actuales, es muy posible que no se puedan modificar de manera sustantiva en el corto plazo, lo cual no niega la importancia de abrir el debate. Sin embargo, hay muchos temas importantes aunque menos fundamentales sobre los cuales se puede avanzar en la reflexión propuesta por ONUDD. La siguiente lista presenta algunos.

A) Una restructuración financiera de la ONUDD que le diera independencia para evaluar muchos de los elementos en los que se basan sus políticas. ONUDD tiene el mandato de elaborar estudios “objetivos, comprensivos y autorizados”, la naturaleza y estructura de la ONUDD no le permite evaluar imparcialmente las políticas contra las drogas.[15] Primero, la ONUDD no es independiente de los países miembros ni puede exceder a su mandato. Por eso, no puede tomar la iniciativa para reformar o criticar abiertamente las políticas. Segundo, el presupuesto de la ONUDD es extraordinariamente frágil. No más del 15% proviene de fondos comunes de las Naciones Unidas sobre los que la ONUDD pudiera tener alguna flexibilidad. El resto proviene de contribuciones de países donantes que en la mayoría de los casos tienen destinos específicos para financiar proyectos que los donantes aprueban o desean promover. Finalmente, la dependencia financiera de proyectos específicos hace que la mayoría de los funcionarios de la ONUDD tenga contratos de corto plazo lo cual actúa como un fuerte desincentivo para la creatividad, critica y disenso internos (Thoumi y Jensema, 2003). Establecer mecanismos financieros que permitan que ONUDD actúe de manera independiente de las posiciones de los países que la financian es una prioridad para mejorar la formulación de políticas contra las drogas.

B) La CE, la JIFE y ONUDD coinciden en que las políticas deben tener bases científicas fuertes. Sin embargo, no hay acuerdo sobre los criterios que establecen esas bases. Por eso, es importante debatir cuales deben ser los criterios para evaluar la evidencia empírica sobre consumo, producción y tráfico de drogas ilegales. Así, como se anotó arriba, antes de UNGASS-1998 se suprimieron estudios de la OMS sobre marihuana y cocaína con el pretexto de que no eran rigurosos. Como también se anotó arriba, Pino Arlacchi eliminó varios capítulos del Informe Mundial Sobre Drogas de 2000 con el mismo pretexto. No hay duda que los Directores Ejecutivos de ONUDD son muy inteligentes, pero la gran mayoría de ellos no han sido académicos investigadores entrenados en estadística y otras técnicas de investigación rigurosa. Es claro que la decisión sobre el rigor de un estudio no debe dejarse en manos de un funcionario cuyo nombramiento es fundamentalmente político. Una vez se tengan criterios claros sobre lo que constituye “prueba” o “refutación” de una hipótesis, se podrá llegar a una discusión sobre la evaluación de las políticas que expurgue los elementos emocionales, ideológicos y políticos más fuertes y así permita llegar a un consenso.

C) Se debe exigir que los diversos informes de la ONUDD y de la JIFE sean consistentes entre sí y que tengan cifras consistentes. Por ejemplo, las cifras sobre erradicación de coca contradicen las de producción. En el caso colombiano las cifras de la ONUDD muestran que en cada uno de los últimos 6 años se ha erradicado un área mayor a la cultivada. Como la planta requiere 10 meses antes de dar su primera cosecha, no se puede explicar cómo el país continúa produciendo cocaína. Otra contradicción surge entre las cifras de consumo, producción y confiscación. Por ejemplo, las cifras de 2005 muestran que se confiscaron 752 toneladas de cocaína y base cocaína. Ese año la estimación del potencial de producción de cocaína fue de 960 toneladas. Es cierto que la pureza de lo confiscado no es 100% pero aún así, dado que la demanda solo en los Estados Unidos está entre 300 y 350 toneladas, y en Europa alrededor de unas 180 toneladas, es imposible explicar por qué los precios de la cocaína al detalle no aumentaron drásticamente.

El punto es simple: es necesario que las cifras sobre producción, consumo, confiscaciones, disponibilidad en mercados y precios sean consistentes entre sí. Cuando se presentan inconsistencias obvias, con frecuencia estas se explican apelando a cambios en acervos que supuestamente guardan los traficantes. Sin embargo, para que esta explicación sea válida se requiere tener una serie estadística de acervos, la cual nunca se proporciona. La realidad es que es muy difícil explicar por qué los traficantes guardan acervos de cocaína puesto que su valor es muy alto lo que hace que el costo de oportunidad sea grande. Además, el riesgo de confiscación es un fuerte incentivo para no mantener inventarios.

La ONUDD usa cifras oficiales que son contradictorias. Más aun, en cada país usa solamente las cifras proporcionadas por el país en cuestión y no acepta otras de origen oficial pero de otros países. Por ejemplo, el aparente éxito de las políticas contra los cultivos ilícitos se basa en las cifras del gobierno colombiano que muestran un área cultivada aproximadamente la mitad de la estimada por el Departamento de Estado de los Estados Unidos. Si los trabajos de la ONUDD deben ser “objetivos, comprensivos y autorizados”, estos deben usar toda la información disponible y no limitarse a la oficial. Más aun, deben explicar las contradicciones entre las diversas estimaciones.

D) Es necesario insistir en que si bien es cierto que los informes de la ONUDD muestras muchos avances en la formulación de leyes sobre control de activos, criminalización de traficantes, control de precursores, desarrollo alternativo, es ahora imperativo evaluar resultados respecto a los efectos de las políticas sobre la producción, tráfico y consumo.

E) Respecto a los avances en el control de insumos es importante tener información sobre diversos aspectos que actualmente no existe. Por ejemplo, información que permita comparar los volúmenes de las confiscaciones con los volúmenes necesarios para producir las drogas ilegales. En otras palabras, una cifra como X toneladas de un insumo confiscada no dice mucho si no se sabe cuánto se requiere para producir las drogas en cuestión. Respuestas a las siguientes preguntas también son importantes: ¿Cuál es el aumento en el costo de producción generado por la confiscación? ¿Qué sustitutos tiene el precursor confiscado? ¿Hay evidencia de que éste ha sido sustituido? La facilidad de control es otro tema importante. Información sobre el número de productores, el volumen de producción, el volumen de los precursores utilizados en industrias lícitas y su comparación con los requisitos de las industrias ilícitas. serían insumos valiosos para formular políticas de control eficientes. Lo mismo se puede decir de la estructura de mercado detallada que permita identificar diversos usos y puntos posibles de desvío. En otras palabras, es importante identificar los puntos vulnerables en las cadenas de producción, mercadeo y uso de precursores químicos.

F) La política contra el lavado de activos ha avanzado sustancialmente a nivel de legislación. La reflexión actual debe ser sobre los resultados: ¿Qué tanto se ha confiscado? ¿Cuál es el número de activos y el valor de los bienes cuyo dominio se ha extinguido?  ¿Cómo comparan los valores de lo confiscado y extinguido las estimaciones de los ingresos del narcotráfico? Evaluaciones de experiencias de diversos países y casos individuales que permitan fortalecer el sistema de lucha contra el lavado.

G) La política de disminución de daño ha sido aplicada al consumo en algunos países europeos. Esta política se ha aplicado al consumo de drogas y será objeto de amplio debate en Europa durante este año. ¿Será posible desarrollar políticas de disminución de daño hacia la producción y el tráfico?

VIII.       OPCIONES QUE PUEDE TENER COLOMBIA

Colombia es sin duda el país americano que más ha sido afectado por el desarrollo de la industria de drogas ilegales y uno de los más afectados en el mundo. Sin embargo, tanto los diversos gobiernos como la sociedad civil parecen no haber comprendido la importancia de la normatividad internacional ni las razones por las que la industria de la cocaína ilegal se concentró en el país. Por el contrario, siempre se ha tomado una posición defensiva que tiende a presentar al país como una víctima del consumo de drogas ilegales en el mundo, especialmente en los Estados Unidos.

Muchos ejemplos refuerzan esas posiciones. El argumento: “cuando hay demanda, hay oferta” se acepta como verdad de Perogrullo que justifica la producción: “el consumo es el gran generador del problema” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1998).  Además, los países productores de drogas se presentan como los únicos que luchan contra las drogas: “Este es un problema que afecta a toda la comunidad mundial. La lucha contra el narcotráfico no puede ser responsabilidad de un pequeño número de países” (Barco, 1990). La posición del gobierno colombiano como víctima se comparte por grupos influyentes de la sociedad civil. Por ejemplo, el brillante escritor Antonio Caballero, frecuentemente presenta una visión en la que Colombia es víctima de las políticas estadounidenses que promueven el prohibicionismo como mecanismo de generación de riqueza en ese país y que bloquean el desarrollo de la economía legal colombiana: “lejos de generar cualquier riqueza en Colombia, (las drogas ilegales) han ahogado al país en corrupción y violencia. En los Estados Unidos el negocio de las drogas aumenta el producto bruto interno. En Colombia lo destruye" (Caballero 1996: 139). “Un gobierno (de los Estados Unidos) que, al verse incapaz de hacer que sus ciudadanos cumplan las leyes que prohíben el consumo de drogas, les traslada los costos a los países productores, mientras guarda para sí mismo el beneficio” (Caballero, 2006).[16]

La posición de víctima de la producción y tráfico de drogas se refleja claramente en el documento presentado por Colombia en UNGASS-1998 (República de Colombia, 1998). Allí Colombia presentó cinco principios sobre los cuales debería basarse la política internacional contra las drogas: A) Responsabilidad compartida o corresponsabilidad que requiere soluciones conjuntas entre todos los países. B) Multilateralidad que prevenga la intervención unilateral de cualquier país sobre otro. C) Integralidad. “Se hace indispensable enfrentar tanto las causas como las manifestaciones del problema”. D) Equilibrio entre la lucha contra la oferta y la demanda. E) Fortalecimiento de la cooperación internacional.

La interpretación colombiana de estos principios implica el respeto a la soberanía de cada país, mayor lucha contra el consumo, desvío de precursores químicos, tráfico de armas y lavado de dinero y “el reconocimiento por parte de los países consumidores de la necesidad de encontrar un mecanismo de compensación mediante una mayor cooperación económica” (República de Colombia, 1998: 22).

La posición de víctima se ha mantenido a través del tiempo. La posición colombiana reconoce la necesidad de atacar las causas del crecimiento de la industria de drogas ilegales, pero estas no se especifican e implícitamente se acepta que la “causa” es la existencia de una gran demanda. Por eso, la versión del establecimiento ha tendido a ver a “la sociedad colombiana” como un sobreviviente de la embestida de la industria ilegal. Por ejemplo, en el documento en que el gobierno actual presenta su visión de lo que quisiera que Colombia llegara a ser en 2019 se afirma: “El que las instituciones republicanas y la democracia hayan sobrevivido a los carteles de la droga y al crecimiento de los grupos alzados en armas, financiados por las actividades ilícitas: que los indicadores sociales hayan experimentado una continua mejoría: y que la economía haya podido expandirse en condiciones tan difíciles, son una muestra de las fortalezas y el potencial del país y de sus instituciones” (Departamento Nacional de Planeación, 2005: 11). Esta visión de la sociedad colombiana excluye de ella a los guerrilleros, paramilitares y narcotraficantes que implícitamente se tratan como si fueran extranjeros puesto que aunque hayan nacido educado y socializado en Colombia, no se consideran producto de la “sociedad colombiana”.

Desde la perspectiva anterior Colombia es incapaz de controlar los cultivos ilegales y el narcotráfico y el mundo exterior no puede exigirle que lo haga. Por consiguiente, la legalización de las drogas se presenta como la “única solución” para los problemas colombianos.[17] Sin embargo, a pesar de sus repetidos pronunciamientos, quienes están a favor de la legalización no explican lo que quieren decir cuando hablan de legalizar. Por ejemplo, ¿legalizar significa que en el mundo se libere el uso de cocaína a cualquier persona mayor de 18 años? ¿Legalizar significa que la cocaína, la heroína y las anfetaminas se dispensen a adictos por medio de médicos? En ese caso ¿se podrían dispensar  quienes deseen probarlas por primera vez? ¿Legalización implicaría forzar a los adictos a recibir tratamiento u ofrecer tratamiento a todos los que lo deseen? Si es así, ¿quién debería financiar los tratamientos? ¿La corresponsabilidad implicaría que Colombia contribuyera a dicho financiamiento? Dados los tratados internacionales existentes, ¿qué procedimiento debe seguirse para legalizar?

Estas y muchas preguntas más se presentarían en cualquier programa de “legalización” pero ningún proponente colombiano las ha abordado.

Conceptualmente, la legalización de las drogas podría llevarse a cabo de dos forma: multilateralmente, cambiando radicalmente el sistema de control elaborado durante cien años descrito al principio de este ensayo, o de manera  unilateral, es decir, en la legislación domestica colombiana.

La legalización multilateral requiere modificar las Convenciones. Este es un proceso arduo y largo que exige convencer al mundo de la necesidad de hacerlo. Alterar marginalmente una convención toma fácilmente entre cinco y diez años. Para tener éxito ese proceso requiere que el gobierno colombiano presente propuestas específicas que respondan las preguntas anteriores y otras semejantes. En otras palabras, requiere tomar una posición de actor activo y no de víctima.

Colombia debe entender que la prohibición de las drogas ilegales que alteran la mente está fuertemente arraigada no solamente en los Estados Unidos, sino en todo el mundo islámico, en todos los países que tienen o han tenido gobiernos autoritarios (la ex Unión Soviética, Europa Oriental, China, Cuba), en toda el África al Sur del Sahara, en los países escandinavos, Francia, y muchos otros. La normatividad internacional y su historia resumidas en este ensayo así lo confirman. Por eso las reformas promovidas por los países europeos más liberales son marginales. En Colombia se desconoce una realidad simple: el mundo es prohibicionista y no va a cambiar porque un país que no tiene poder en el ámbito internacional, tenga problemas.

La legalización unilateral, que sería otra opción, simplemente no es viable. De una parte, implica denunciar todas las convenciones que establecen la normatividad mundial, de lo contrario el país estaría incumpliendo sus obligaciones internacionales y exponiéndose a las sanciones respectivas. En efecto, si esto se hace, el país que quedaría como un paria internacional. Las consecuencias más probables serían fuertes sanciones económicas de todo tipo y un aislamiento por  lo menos del primer mundo.

De otra parte, una legalización unilateral no sería efectiva porque Colombia no puede afectar las normas internas de los demás países. En otras palabras, Colombia podría legalizar las drogas en su territorio pero no las podría exportar legalmente.

Colombia podría tomar un camino intermedio, por ejemplo, si quisiera legalizar los cultivos de coca pero no la producción de cocaína. En este caso debería primero denunciar las convenciones y luego adherir con reservas que permitieran dichos cultivos. Estos procesos tendrían que pasar por el Congreso, ser debatidos y aprobados en él.  Sin embargo, esta posición no resuelve el problema del narcotráfico que antecedió e indujo el desarrollo de los cultivos ilegales.

La única opción abierta a Colombia implica aceptar que hay factores estructurales e institucionales que hicieron que Colombia fuera un sitio propicio para el desarrollo de la industria ilegal y que es necesario estudiar esas características para identificar qué cambios deben ser metas de las políticas del gobierno. Tal vez por eso es que el gobierno y el establecimiento colombianos no muestren interés en debatir las políticas sobre las drogas. En efecto, es notable como en la reunión de la CE-2008 la delegación colombiano actuó con un perfil muy bajo.

Colombia simplemente no puede continuar achacando sus problemas sociales, estructurales e institucionales a las drogas ilegales, esperando una solución externa que nunca llegará. La solución tiene y debe  salir del seno de la sociedad misma,  aunque para empezar a lograrla se necesite enfrentar realidades duras, desagradables e incómodas. ¿Será que desafortunadamente esto es pedirle peras al olmo? Si es así dentro de otros diez años las Naciones Unidas vuelvan a discutir el tema de las drogas ilegales y probablemente Colombia siga culpando al mundo exterior porque aquel tendrá una gran demanda de productos ilegales que algunos colombianos no podrán resistir satisfacer.

En el corto plazo es importante pensar en algunas posiciones que Colombia pueda tomar durante el período de reflexión propuesto por las Naciones Unidas antes de la reunión de la CE en 200 Esperamos que la lista de posibles temas de debate presentada y la historia y características de la normatividad internacional discutidas en este ensayo contribuyan a abrir el debate en Colombia.

REFERENCIAS

Documentos de la ONU

A/C.3/48/2. México y la cooperación internacional contra la producción, demanda y tráfico ilícito de drogas, Carta dirigida al Secretario General por el Representante Permanente de México ante las Naciones Unidas, 20 de octubre de 1993.

A/RES/48/12. Resolución de la Asamblea General, Medidas para fortalecer la cooperación internacional contra la producción, la venta, la demanda, el tráfico y la distribución ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas y actividades afines, 28 de octubre de 1993.

A/RES/S-20/2. Declaración Política, 20º período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, 9ª reunión plenaria, 10 de junio de 1998.

A/S-20/PV.1-9. Asamblea General 20 Sesión Especial, Documentos Oficiales, 8 a 10 de junio de 1998.

E/1993/29. Comisión de Estupefacientes, Informe de la 36 Sesión. Consejo Económico y Social, Registros oficiales 1993.

E/1996/27, Comisión de Estupefacientes, Informe sobre el 39° período de sesiones (16 a 25 de abril), Consejo Económico y Social, Registros Oficiales 1996.

E/2003/28/Rev.1; E/CN.7/2003/19/Rev.1. Comisión de Estupefacientes, Informe sobre el 46º período de sesiones, Consejo Económico y Social, Registros Oficiales, Suplemento No. 8, 2003.

EE/1996/SR.10-15. ECOSOC, Sesión Substantiva de 1996, Resumen de registros provisionales del encuentro, Nueva York, 25 a 27 de junio de 1996.

E/CN.7/1995/14. Seguimiento de los resultados de las reuniones plenarias de alto nivel en la 48 sesión de la Asamblea General para examinar el estatus de la cooperación internacional contra la producción ilícita, venta, demanda, tráfico y distribución de estupefacientes y substancias psicotrópicas; Aplicación de la resolución 48/12 de la Asamblea General, Informe del Director Ejecutivo, 1 de febrero de 1995.

E/CN.7/1997/L.6/Rev.1. Proyecto de resolución de 24 de marzo de 1997, Revisión del Programa Internacional de Control de Drogas de las ONU: fortalecimiento de la maquinaria de la ONU para el control internacional de drogas. Comisión de Estupefacientes, 40° período de sesiones, Viena, 18 a 27 de marzo de 1997.

E/CN.7/1999/5. Fortalecimiento del mecanismo de las Naciones Unidas para la fiscalización de drogas.  Informe sobre la reunión del Grupo de Expertos de Alto Nivel convocado para examinar el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas y fortalecer los mecanismos de las Naciones Unidas para la fiscalización internacional de drogas, celebrada en Viena del 22 al 24 de abril y del 29 de junio al 3 de julio, y en Nueva York del 26 al 30 de octubre de 1998. 7 de diciembre de 1998.

E/CN.7/2003/2 y Add.1 a 6. “Segundo informe bienal del Director Ejecutivo sobre la aplicación de los resultados del vigésimo período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, dedicado a la lucha en común contra el problema mundial de las drogas”

E/CN.7/2008/2 y Add. 1 a 6  “Quinto Informe Bienal del Director Ejecutivo: sobre la aplicación de los resultados del vigésimo período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, dedicado a la lucha en común contra el problema mundial de las drogas: El Problema Mundial de las Drogas”.

E/CN.7/2008/CRP.17. “Adecuar el Control de Drogas a su Propósito: Construyendo sobre la Década de UNGASS”

E/CN.7/590. Comentario sobre las convenciones de la ONU contra el tráfico ilícito de estupefacientes y substancias psicotrópicas, hecho en Viena el 20 de diciembre de 1988, Nueva York: Naciones Unidas, 1998, ISBN 92-1-148106-6

E/INCB/1994/1. Informe para 1994 de la Junta Internacional para la Fiscalización de Estupefacientes, Nueva York, 1995.

E/INCB/1994/1/Supp.1. Eficacia de los tratados internacionales de control de drogas, Suplemento al Informe de la JIFE para 1994, Nueva York: Naciones Unidas, 1995.

E/INCB/2007/1 Informe de la Junta Internacional de Estupefacientes Correspondiente a 2007.

Naciones Unidas, 1999, Comentarios a la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, 1988, Nueva York.

UNDCP/1994/AG.7 Informe del encuentro sostenido por el grupo consultivo intergubernamental ad hoc para la resolución 3 de la Comisión de Estupefacientes (XXXVII), 18 de noviembre de 1994.

UNDCP (1994), Declaración del Director ejecutivo del PNUFID en la 37 Sesión de la CE, Viena, 13 de abril.

UNDCP (1997) World Drug Report, UNDCP/Oxford University Press. ISBN 0-19-829299-6.

UNIS/NAR/627. El Secretario general Kofi Annan designa a expertos altamente calificados para revisar los progresos de la ONU contra las drogas ilícitas. Servicio de información de la ONU, 9 de marzo de 1998.

WHA48/1995/REC/3. 48 Asamblea Mundial de la Salud, Resúmenes de los registros e informes de los Comités, Ginebra, 1 a 12 de mayo de 1995.

WHO/MSA/PSA/97.4. Cannabis: una perspectiva sanitaria y agenda investigativa; Programa de la OMS sobre el abuso de substancias, 1997.

WHO (1993). Organización Mundial de la Salud, Comité de expertos de la OMS sobre drogodependencia: 28  Informe, Ginebra: OMS Series de Informes Técnicos No. 836.

WHO (1995). Publicación del estudio global más amplio que se haya realizado sobre el uso de la cocaína. Comunicado de prensa WHO/20, 14 de marzo.

WHO (1998). WHO did not bow to political pressure in publishing a report on cannabis; (La OMS no se dejó presionar políticamente al publicar su informe sobre el cannabis) Comunicado de prensa WHO/26, 19 de febrero.

WHO. (2001) The Global Burden of Disease; Alan D. Lopez, Epidemiology and Burden of Disease Team, Organización Mundial de la Salud. 2020 Focus 5, Brief 2, febrero de 2001.

WHO/UNICRI (1995). WHO/UNICRI Proyecto sobre cocaína, 5 de marzo de 1995 (dossier informativo no publicado).

Artículos y Capítulos en Libros

Barco, V. (1990), Discurso con ocasión del Saludo de Año Nuevo al Cuerpo Diplomático, Bogotá, enero 23.

Barrett, D. (2008) ‘Unique in International Relations’? A comparison of the International Narcotics Control Board and the UN Human Rights Treaty Process, Londres: International Harm Reduction Association.

Bewley-Thomas, D. R. (2003), “Challenging the UN drug control conventions: problems and possibilities”, The International Journal of Drug Policies, 14: 2.

Blickman, T. (1998), Caught in the Crossfire: Developing Countries, the UNDCP, and the War on Drugs, TNI/CIIR, Londres, junio de 1988. http://www.tni.org/drugs/reports/caught.htm

Caballero, A., (1996), "El costo de dos visas," Semana, 744.

Caballero, A. (2006), “El embajador y el bosque”, Semana 1268, Agosto 21-28.

Departamento Nacional de Planeación, (2005), Visión Colombia II Centenario: 2019. Propuesta par discusión, Bogotá: Editorial Planeta Colombiana S. A.

Fazio, C. (1997). “México: El caso del narco general”, en Crimen Uniformado, TNI/CEDIB, Cochabamba, Octubre.

Gagliano, J. (1994) Coca Prohibition in Peru, The University of Arizona Press.

Gaviria, A. (2006) “La única solución”, El Espectador, Abril 30-Mayo 6: 17A.

Gootemberg, P. (1999)           “Reluctance or resistance? Constructing cocaine (prohibitions) in Peru, 1910-1950” en P. Gootemberg ed. Cocaine Global Histories, New York: Reutledge.

Hall, W., Room, R. y Bondy, S. (1995). WHO Project on Health Implications of Cannabis Use: A Comparative Appraisal of the Health and Psychological Consequences of Alcohol, Cannabis, Nicotine and Opiate Use; National Drug and Alcohol Research Centre, University of New South Wales, and Addiction Research Foundation, Toronto.

Jelsma, M. (2003) “Drugs in the UN system: the unwritten history of the 1998 United Nations General Assembly Special Session on drugs”, The International Journal of Drug Policy, 14: 2.

Lajous Vargas, R. (1998). La ONU y el Narcotráfico, Nexos, 46, Junio. http://www.nexos.com.mx/internos/foros/drogas/drogas_8.asp

Ministerio de Relaciones Exteriores (1988), Memoria del Ministro de relaciones Exteriores al Congreso Nacional, 1987, Bogotá

Musto, D. (1993), La Enfermedad Americana. Orígenes del control antinarcóticos en los EU, Tercer Mundo Editores, Bogotá.

New Scientist (1998). High anxieties. What the WHO doesn’t want you to know about cannabis. 21de febrero.

Polak, F. y M. Lap (1994). “A View on the Board”, International Journal of Drug Policy, p. 147-56.

República de Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, (1998), Colombia. Veinte años de política exterior antidrogas, Bogotá.

Room, R. (1997). “Harm Reduction, Human Rights and the W.H.O. Expert Committee on Drug Dependence”, en P. Erickson, D. Riley, Y. Cheung y P. O’Hare, eds., Harm Reduction: A New Direction for Drug Policies and Programs. Toronto: University of Toronto Press. p. 119-130.

Room, R. (1999) “The Rhetoric of International Drug Control”, Substance Use and Misuse, 34(12), p. 1689-707

Sinha, J. (2001). The History and Development of the Leading International Drug Control Conventions, preparado para el Comité Especial del Senado sobre Drogas Ilegales, División de Derecho y Gobierno, Canadá.

Taylor Martin, S. (2001). U.S. Policy not limited to Borders. St. Petersburg Times, 29 de julio.

Thoumi, F. (2002a), El Imperio de la Droga. Narcotráfico, economía y sociedad en Los Andes, Bogotá: IEPRI y Editorial Planeta.

Thoumi, F. (2002b), Can the United Nations support “objective” and unhampered illicit drug policy research? A testimony of a UN funded researcher”, Crime, Law & Social Change, 38, p. 161–183.

Thoumi F. (2003), “Illicit drugs in The Andes five years after UNGASS-98” en H. van de Bunt, D. Siegel y D. Zaitch eds., Transnational Organized Crime, The Hague: Kluwer Law International.

Thoumi F. y E. Jensema (2003), “Drug Policies and the Funding of the United Nations Office on Drugs and Crime” en Global Drug Policy: Building a New Framework, The Senlis Council, pp. 32-44.

 

*Miembro funfador de Razón Pública y Economista de la Universidad de los Andes. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.

NOTAS


[1] Por su sigla en inglés.

[2] Los autores agradecen los comentarios de Marcela Anzola and Ruth Mery Cano Aguilón a versiones anteriores de este ensayo y las exoneran de toda responsabilidad.

[3] Por ejemplo, el Consejo Nacional de Estupefacientes no tiene una secretaría que permita formular y evaluar políticas. Estas funciones, en el papel las tiene la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) que en la práctica tiene como papel principal administrar los activos confiscados al narcotráfico y a los lavadores de activos. El Observatorio de Drogas de Colombia de la DNE reúne información sobre aspectos como fumigación, confiscaciones, capturas, etc. El Observatorio elabora algunos estudios y coloca en su página de la red otros de investigadores externos que considera útiles. Sin embargo, no pretende ser un centro en donde se haga un debate abierto sobre las estrategias y políticas contra las drogas.

[4] Los Estados Unidos si fueron signatarios de esta convención.

[5] Aunque los delegados de los Estados Unidos que participaron en la conferencia solicitaron permiso al Departamento de Estado para retirarse de la conferencia si no se adoptaban las medidas que ese país buscaba, el Departamento de Estado negó el permiso, pero los Estados Unidos no firmaron la convención (Musto, 1993: 255).

[6] Citado por Jelsma (2003).

[7] Citado por Jelsma (2003).

[8] La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados firmada en 1969 y vigente desde enero de 1980 establece las normas que los países deben seguir respecto a los tratados internacionales.

[9] Bewley-Taylor (2003) hace un análisis detallado de estos procesos.

[10] Esta sección resume material de Jelsma (2003)

[11] Infortunadamente la JIFE no ha sido consistente en sus posiciones al respecto. En 2006 campesinos indígenas desarrollaron una pequeña industria productora de té de coca, gaseosa y galletas con coca y productos semejantes. El INVIMA le negó al grupo indígena la licencia para producir y comerciar sus productos y el Dr. Camilo Uribe Granja, Colombiano miembro de la JIFE, apoyó públicamente la posición del gobierno que forzó el cierre de la industria. El último informe de la JIFE rechaza expresamente los usos no médicos de la coca: “en diciembre 2006 en consonancia con su estrategia de fiscalización de drogas, el Gobierno de Bolivia inauguró una de las tres plantas previstas para la producción de hojas de coca con fines industriales, por ejemplo, la producción de té o harina de coca, contraviene los tratados de fiscalización internacional de drogas. La Junta recuerda al Gobierno de Bolivia y a los gobiernos de los demás países interesados que el uso y la importación de hoja de coca de la que no se haya extraído la cocaína con fines que no sean los permitidos con arreglo a la Convención de 1961 infringen las disposiciones de esos tratados” (E/INCB/2007/1, Párr. 431).

[12] Su sigla en inglés.

[13] “Biannual Reports Questionaires”

[14]  Esta sección resume material de Jelsma (2003).

[15] Thoumi (2002) explica en detalle las dificultades enfrentadas por las Naciones Unidas al tratar de elaborar of financiar estudios imparciales.

[16] Esta última afirmación se puede devolver puesto que un Antonio Caballero estadounidense podría expresar lo mismo desde su punto de vista: “Un gobierno (de Colombia) que, al verse incapaz de hacer que sus ciudadanos cumplan las leyes que prohíben la producción de drogas, les traslada los costos a los países consumidores, mientras guarda para sí mismo el beneficio”

[17] Ver por ejemplo Gaviria (2006).

 

Artículos Relacionados

Este sitio web utiliza cookies para mejorar tu experiencia. Leer políticas Aceptar

Política de privacidad y cookies