La moción de censura en Colombia: evento poco probable

Es otro mecanismo de control previsto en la Constitución que no se aplica. Su reglamento, las coaliciones de gobierno y el poder de los presidentes se encargan de que así sea – y así lo prueban las cifras-.

Nicolás Santamaría* – Laura Wills-Otero**

Novedad inaplicada

La moción de censura es el procedimiento por el cual la rama del poder legislativo puede exigir la separación del cargo de funcionarios de la rama del poder ejecutivo. En Colombia, la Constitución Política de 1991, así como el Reglamento del Congreso de la República (Artículo 15,  numeral 9º), definen el articulado que establece los mecanismos mediante los cuales este procedimiento de control político tiene lugar. A pesar de existir la posibilidad de destituir de sus cargos a ministros, directores administrativos y superintendentes por incumplimiento de sus funciones, la moción de censura no ha sido aprobada en ninguno de los casos en los que ha sido propuesta por diferentes congresistas. La pregunta que intentaremos responder en este artículo gira en torno a las razones que explican este fenómeno: ¿Por qué la moción de censura no ha prosperado, a pesar de ser un mecanismo de rendición de cuentas contemplado en la legislación colombiana? ¿Cuáles son los factores que explican que esta medida no prospere? El argumento que proponemos a continuación plantea que la moción de censura no ha prosperado por razones procedimentales, y sobre todo por una configuración del poder político que ha sido favorable al ejecutivo. Adicionalmente, el poder de nombramiento de ministros y otros funcionarios de la rama por parte del Presidente de la República y la posibilidad que éste tiene de renovarlos a su consideración, explica la ineficiencia de tal procedimiento. Sustentaremos esta idea apoyándonos en evidencia empírica que nos provee el sistema de información de Congreso Visible, y nos concentraremos en lo corrido del cuatrienio de la presidencia de Juan Manuel Santos (2010-2014).

A continuación expondremos tres factores que explican por qué en el Congreso colombiano las mociones de censura no han sido exitosas:

Mociones fallidas

Para aprobar la moción se necesita el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara en donde se propone la iniciativa. Pero esta situación no suele darse dentro de un sistema presidencialista como el colombiano.

Un presidente que cuente con el apoyo de un partido mayoritario o de una coalición mayoritaria en el Congreso difícilmente verá amenazada la estabilidad de sus ministros y colaboradores más cercanos. Sería preciso que la oposición predominara en el Senado o en la Cámara de Representantes, un escenario que no se ha registrado desde que se adoptó la Constitución de 1991. El actual gobierno, por ejemplo, lo ha hecho a través de la coalición de Unidad Nacional y el único partido de oposición, el Polo Democrático Alternativo (PDA)  no alcanza al 10 por ciento de las curules en ninguna de las cámaras

El ejecutivo se anticipa al Congreso

Además de la exigencia de mayorías absolutas, otro factor hace muy improbables las mociones de censura: la discrecionalidad del presidente para designar los titulares de los   altos cargos del Ejecutivo.

Como el Presidente puede nombrar y remover a sus ministros, directores de departamentos administrativos y superintendentes sin consulta o permiso de ninguna otra institución, le es fácil anticiparse a cambiar el gabinete cuando percibe presión  de la opinión pública o cuando estima probable una moción de censura.  El costo político de cambiar un ministro es mucho menor del que tendría el presidente al sufrir una moción de censura.

Como muestra el cuadro siguiente, durante el gobierno Santos se han dado muchos cambios en el gabinete, algunos de los cuales han sido consecuencia del descontento de la opinión pública  o de la difícil relación entre el ministro del caso y el Congreso.

Cuadro 1. Cambio de ministros bajo el gobierno Santos

Apoyo del partido a sus ministros

La mayoría de los ministros cuenta con el apoyo de al menos un partido con asiento en el Congreso. Esto se debe en parte a que los ministros se identifican con algún partido, o han ejercido cargos anteriores por escogencia o en representación de algún partido.  

Sabedor de las filiaciones políticas, el presidente suele escoger miembros de los partidos que cuentan con más curules en el Congreso; de esta manera también se reduce la probabilidad de una moción de censura. Como muestra la gráfica siguiente, la mayoría de los ministros de Santos pertenecen a partidos con una representación significativa en el legislativo.

Los debates de control

A pesar de su tamaño reducido, la oposición ha recurrido a los debates de control político a los ministros del despacho. Aunque los integrantes de la coalición de gobierno también citan a este tipo de  debates, muchas veces lo hacen con la intención de proveer un espacio para que los ministros presenten sus logros y no para juzgar su desempeño como funcionarios.

La gráfica siguiente indica la cantidad de debates de control a lo largo del  gobierno Santos, y el cuadro subsiguiente muestra cómo el PDA es el partido más activo en programar estos debates ^[1].

              Fuente: Congreso Visible, 2013: www.congresovisible.org

Cuadro 2: Citaciones por congresista y por partido,  julio – octubre (2013)

                    Fuente: Congreso Visible, 2013: www.congresovisible.org * Partidos unipersonales

Conclusión

Como hemos visto, la moción de censura es un evento poco probable, esto obedece a la combinación entre  factores institucionales y a una configuración del poder político que ha sido favorable al ejecutivo. Elementos como  el tamaño de la coalición de gobierno, el tipo de mayoría requerida para aprobar una moción de censura,  el poder del presidente para  nombrar y remover a sus ministros y el poder partidista de los miembros del gabinete explican, en buena medida,  el hecho que en el Congreso este proceso no tenga lugar.

^[1] El análisis se apoya en la información del programa  Congreso Visible, que hace un seguimiento y evaluación del desempeño del Congreso de la República

^[2] Para hacer este cálculo, controlamos por el número de integrantes del partido. El cuadro muestra que el Movimiento de Integración Regional tiene el record más alto de citaciones. No obstante, hay que tener en cuenta que este partido solamente está compuesto por un solo congresista que ha citado a tres debates.

* Politólogo y magister en Ciencia Política, investigador de Congreso Visible.

nsantamaria@congresovisible.org

** Ph.D. en Ciencia Política y directora de Congreso Visible. l.wills21@uniandes.edu.co.

@LauraWillsO