La minería en Colombia: Incursión en el Far West - Razón Pública
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La minería en Colombia: Incursión en el Far West

Escrito por Álvaro Pardo
Alvaro-Pardo

Alvaro PardoLa debilidad de las instituciones explica por qué el Estado no es capaz de controlar y orientar un boom minero como el que se vislumbra.

Alvaro Pardo *

Mina de oro a corto plazo

En la primera parte de este documento afirmé que el Estado colombiano concibe la minería como un instrumento generador de recursos fiscales y de regalías para las regiones, y que carece de una visión de largo plazo sobre el sector, ignorando su enorme potencial como motor de crecimiento y desarrollo nacional.

Señalé que Colombia sigue un modelo exportador de productos básicos, donde el Estado es apenas un observador, que la política de promoción se asemeja a una "venta de garaje" urgido de inversión extranjera (capital productivo, especulativos y compañías sin estándares), y que las regalías no compensan la disminución del capital natural de los colombianos.

Institucionalidad inestable 

En los últimos cuarenta años, la institucionalidad del sector minero ha sido objeto de cambios numerosos. El Ministerio de Minas y Energía (MME), fue creado como la autoridad minera, pero por largos períodos delegó la administración del recurso en entidades como la Empresa Colombiana de Minas, Ecominas (1968), Carbocol (1976), Minerales de Colombia, Mineralco (1990) y Carbones de Colombia, Ecocarbón (1992); en 1997 nació la Empresa Nacional Minera, Minercol, como producto de la fusión de Mineralco y Ecocarbón, y en el 2004 fue liquidada y sus funciones fueron transferidas a Ingeominas.

También el Instituto de Fomento Industrial (IFI), creado en 1940, tuvo funciones relacionadas con las salinas y a partir del 2002, el MME delegó funciones en las Secretarias de Minas de seis gobernaciones. Ahora se anuncia la creación de la Agencia Nacional de Minería, con la que se pretende emular a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH).

El Estado ha sido prolífico en crear entidades mineras, pero ha incurrido en costos elevados: con cada liquidación o fusión se perdió memoria institucional, se creó inestabilidad en la relación con los concesionarios, se perdió capital humano por la salida de funcionarios idóneos, y a cambio, se sembró clientelismo con el ingreso de recomendados políticos.

En la creación de Minercol, por ejemplo, cada empresa fusionada llegó con un sindicato a cuestas, cuyas prebendas generaron grandes dificultades financieras, una de las razones de su posterior liquidación.

Repartijas políticas

El MME ha estado controlado en los últimos años por el partido conservador. Algunos ministros mostraron un fuerte compromiso con el sector minero, otros se inclinaron por los sectores de energía o hidrocarburos, y los demás no tuvieron interés particular por ninguno. La inexistencia de un viceministerio dedicado a la minería es una muestra más de la reducida atención prestada a este sector por el Estado, ahora locomotora clave de la economía nacional.

Entre las entidades adscritas o vinculadas al MME, la historia no es muy diferente. A principios de la década pasada un presidente de la República nombró a una abogada especializada en Derecho de Familia en la presidencia de Minercol S.A., cuyo mérito principal consistía en haber apoyado su candidatura en el Departamento del Cesar. Esta abogada sería reemplazada por un experto en negocios inmobiliarios de la ciudad de Barranquilla.

En 2006 fue nombrado en Ingeominas un director de origen conservador completamente desconocido en el sector y desconocedor del tema minero, pero eso sí excesivamente generoso en la entrega de títulos mineros. Y ahora, las personas nombradas para manejar a Ingeominas y a la Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME), tampoco registran mayor experiencia en minería.

El MME ha sido el premio de consolación para el partido conservador en la repartición burocrática del Estado y la institucionalidad ha sido un medio para ubicar recomendados políticos o para pagar favores políticos con títulos mineros. El presidente de la Cámara Colombiana de la Minería, César Diaz, señaló que aproximadamente el 60 por ciento de los títulos mineros del país están en manos de personas que no ejercen o conocen este oficio.

Reglas de juego que cambian

Muy dinámica también ha sido la normatividad del sector a partir de los años sesenta. Lo que no está necesariamente mal, pues las leyes tienen que ir evolucionando y reconociendo las condiciones de los nuevos tiempos.

El problema para la minería radica en que permisos, concesiones y contratos se suscriben por períodos relativamente largos, de varios años, y cada uno comporta derechos y obligaciones particulares, que al irse acumulando con el tiempo, han conformado una verdadera "torre de babel".

El Decreto-Ley 60 de 1967 fue el primero en establecer las condiciones a que están sometidos los beneficiarios en sus relaciones con el Estado. Le siguieron la Ley 20 de 1969 y la Ley 61 de 1979. El primer código de minas fue expedido través del Decreto 2655 de 1988. Después vino la gran reforma reglamentaria del sector mediante la Ley 685 de 2001, la cual ha tenido dos reformas importantes: La Ley 756 de 2002 y la Ley 1382 de 2010.

Un Estado espectador 

La tendencia general de las normas mineras en esta década ha sido la de marginar al Estado del aprovechamiento directo de sus minerales, con el argumento de que las empresas estatales son ineficientes y corruptas. Las empresas públicas Corporación Nacional del Cobre, Codelco, de Chile y Petróleo Brasilero, Petrobras en Brasil constituyen una demostración fehaciente de lo contrario.

Otra tendencia ha sido facilitar la participación privada en el sector y garantizarle una alta rentabilidad, incluso en períodos de altos precios. Haber eliminado la deducción del 30 por ciento por la inversión en activos fijos, fue una decisión afortunada de este gobierno.

Las consecuencias de un "Estado espectador" son claras: La locomotora privada minera avanza a un ritmo acelerado, mientras la autoridad minera se halla cada vez más rezagada en el cumplimiento de sus funciones. La última reforma al Código Minero originó un caos en el sector y la fiscalización y seguimiento minero sigue siendo muy deficientes.

Vigilando en el oscuro

La autoridad minera no cuenta actualmente con información confiable y de calidad sobre las actividades mineras que se adelantan en el país, salvo aquella que los concesionarios le reportan en el Formato de Información Minera.

El seguimiento y fiscalización se concentra sólo en los grandes proyectos y de ahí para abajo pare de contar. Y si a duras penas algo se conoce de la pequeña y mediana minería, poco o nada se sabe de los ilegales que hacen su agosto a lo largo y ancho del país.

¿Sabemos cuántos son? ¿Dónde están? ¿Cuánto producen? ¿A quién le venden? ¿Pagan regalías? ¿Están al día en impuestos? No. Solo sabemos que maximizaron la producción para aprovechar la bonanza, que no cumplen las normas de seguridad industrial y que por eso murió un trabajador minero por día, en promedio, en enero de 2011.

Desarticulación de los sistemas de información

¿Por qué no fue nunca posible que Ingeominas incorporara en sus planos catastrales la información de las áreas donde existe algún tipo de restricción ambiental? ¿Por qué Ingeominas continuó manejando un sistema catastral con siete orígenes diferentes, el mismo que a Minercol lo llevó a entregar títulos mineros en Panamá y Brasil?

Lo ideal habría sido que las autoridades minera y ambiental cruzaran esa información. Así, Ingeominas podría negar inmediatamente una solicitud minera cuya área se encontrara dentro de una zona de páramo o un parque nacional, etc. ¿Para qué generar expectativas a un empresario minero con un título cuya licencia ambiental de todas formas le va a ser negada años después por el Ministerio o una Corporación Autónoma Regional (CAR)?

¿Para qué le exigen hacer estudios de impacto ambiental, si al final no va a poder adelantar ningún proyecto minero? ¿Para qué exponer al Estado a costosas demandas?

Esto se habría podido solucionar hace muchos años, si hubiese existido voluntad política y una decisión de Estado para tramitar con agilidad, prestancia y transparencia los títulos mineros. Se habrían evitado grandes problemas en el sector minero con operaciones en áreas donde por razones ambientales no se puede operar.

Hoy podría abrirse un camino para resolver la descoordinación institucional gracias a la decisión de que todos los sistemas de información migren al Marco Geocéntrico Nacional de Referencia, densificación del Sistema de Referencia Geocéntrico para las Américas (MAGNA SIRGAS), que va a permitir cruces espaciales entre las autoridades mineras, ambientales y del interior y de justicia (con la geo referenciación de los resguardos indígenas y consejos comunitarios).

Un boom artificial

Los títulos mineros vigentes pasaron de 3.713 en el 2001, año en que fue aprobada la Ley 685 – Código de Minas, a 8.844 en el 2010. Y las solicitudes mineras ascienden a más de 16.000 en todo el país.

Pero el boom de títulos y solicitudes no parece explicarse por un ataque repentino de fiebre exploratoria en Colombia. Álvaro Ponce, un colega estudioso del tema, opina que gracias a una reciente modificación del cánon superficiario, según la cual entre más pequeño es el área del título, menos paga por este concepto, los concesionarios han resuelto dividir el área a explorar entre varios títulos para reducir el monto de esta contraprestación.

Agrega que numerosos negociantes vieron la oportunidad de solicitar títulos mineros para ofrecerlo a precios especulativos a las empresas que llegan al país, originando así un verdadero y próspero mercado secundario de concesiones mineras.

En estas circunstancias, el boom no es tan boom. El rápido crecimiento de solicitudes mineras tiene un componente muy grande de especulación y mientras estos títulos no lleguen a manos de los mineros, las áreas permanecerán congeladas.

Colisión Minería – Ambiente

La fragmentación de la institucionalidad del Estado y la imposibilidad de coordinación entre sus diferentes instancias, son factores que contribuyen a la crisis del sector. Son contados los casos donde una norma es expedida con la bendición conjunta de las autoridades minera y ambiental, porque cada una, en la ley y en sus funciones, tiene objetivos divergentes.

Pese a que la preservación del medio ambiente es una política superior y transversal a todas las actividades de la economía, la autoridad minera sigue en su oficio de fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros. La relación entre estas dos autoridades es de choque, sin diálogo ni coordinación, y el único damnificado es el medio ambiente y la sociedad.

La autoridad ambiental, luego de ocho años de "manos atadas", por la desafortunada fusión con el sector de vivienda, avanza apurada en definiciones territoriales que permitan preservar la biodiversidad del país y evitar que la actividad del hombre afecte los servicios ambientales fundamentales para su propia supervivencia.

La autoridad ambiental deberá avanzar en los estudios científicos para la determinación de zonas de reserva, delimitar con precisión las áreas restringidas para la agricultura, ganadería y minas.

Pero es claro que el hecho de que no haya una definición precisa de estas áreas, no es excusa para intervenir en las zonas de páramo o subpáramo, o demás áreas de reconocida fragilidad ambiental.

La autoridad ambiental cuenta con herramientas para actuar previniendo posibles daños o peligros al medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana. Las ONGs Ambientalistas deben evitar caer en apreciaciones subjetivas y en interpretaciones sin soporte técnico y científico, y mantenerse lejos de los falsos dilemas: Minería o Medio ambiente.

El debate minero-ambiental se ha ideologizado y es muy común escuchar argumentos basados en premisas falsas o llevados a los extremos para alimentar la idea de que el mundo puede vivir sin minería, debate en que no puede caerse

Por el bien de nuestra rica biodiversidad y del derecho al bienestar de los ciudadanos, se deben aceptar sólo las opiniones que estén fundamentadas en estudios sólidos y no en percepciones, para que el país pueda adelantar una minería responsable, con los mejores estándares ambientales y sociales. Desafortunadamente el sector minero, salvo contadas excepciones, sigue en deuda con el país.

Los retos de la minería del futuro

En conclusión, son muchos los frentes de trabajo necesarios para consolidar un sector minero capaz de contribuir realmente al desarrollo del país. Algunas ideas que podrían orientar los esfuerzos hacia este propósito son:

  • Modificar la visión rentística de la minería y planificar el sector desde una perspectiva de largo plazo. Estímulo para el desarrollo de la minería esencial y freno a la especulativa.
  • Organizar rápidamente la institucionalidad minera con técnicos idóneos y menos "altos consejeros" con recomendación política. Visibilizar el catastro minero, pues el hueco negro en que funciona es el ambiente más propicio para la corrupción.
  • Aprovechar que el país minero está sobre-promocionado para colocar barreras de entrada a compañías que no puedan demostrar altos estándares y un férreo compromiso con el medio ambiente, la comunidad y la seguridad industrial.
  • Los porcentajes de las regalías que pagan las empresas mineras no expresan el cambio de las reglas del juego: una sobredemanda mundial, altos precios internacionales y el volumen limitado de los recursos. Las regalías deben ser revisadas al alza.
  • Las regalías no deben ser utilizadas para remediar los pasivos ambientales. Nos estamos comiendo las regalías y no se está compensando la reducción del patrimonio natural.
  • Las empresas trabajan en un país relativamente más seguro y los precios de los minerales están por niveles record. Por eso, son inadmisibles las exenciones del cualquier orden.
  • Eliminar la figura de la legalización minera y establecer apoyos y beneficios estatales para los mineros ilegales que se legalicen por su propia cuenta. Lucha frontal contra la extracción ilícita de minerales.
  • Un sector minero con regulación integral clara y transparente para todos los actores, es una medida urgente. ¿Por qué si Perú tiene 50.585 derechos mineros, a Ingeominas le quedó grande manejar 8.800 títulos?
  • Coordinación interinstitucional entre las autoridades del sector minero, ambiental y de minorías étnicas, y revisión integral de las normas para evitar contradicciones normativas y procurar la armonización de las políticas.
  • Promoción de todo tipo de esquemas de autogestión empresarial e incentivos para ir más allá del cumplimiento de lo mínimo necesario a lo máximo posible, tales como fondos privados de inversión ambiental regional, compensaciones fuera de las zonas de influencia directa de la minería, sistemas para medición de la gestión ambiental adaptados al modelo y realidad colombiana, integración con esquemas y planes de ordenamiento territorial.

*Director de Colombia Punto Medio ​

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