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La medición de la pobreza en Colombia: respuestas para el debate

Escrito por Roberto Angulo
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Roberto AnguloEl Secretario Técnico de la Misión que propuso el nuevo método y coautor del índice multidimensional de la pobreza aclara cómo fue el proceso y responde con brevedad y precisión las críticas e interrogantes que han sido formulados por otros analistas de Razón Pública y los lectores de nuestra revista.

 Roberto Angulo *

“Si ha de encontrarse un índice de progreso social,
éste tendrá que basarse en juicios que podamos defender”

Amartya Sen (1998)

Bienvenido el debate

Las medidas oficiales de pobreza por ingresos y el Índice de Pobreza Multidimensional de Colombia (IPM Colombia), recientemente publicados por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la Misión de Expertos para el Empalme de las Series de Empleo y Pobreza (MESEP) han dado pie a un debate importante y enriquecedor entre académicos, políticos, estudiantes y ciudadanos. 

En este artículo me propongo dar respuesta a algunas de las críticas y preguntas expuestas en varios de los artículos o comentarios publicados por Razón Pública, haciendo algunas aclaraciones breves y precisas a propósito de cada una de ellas.

La pobreza tiene muchas dimensiones

El IPM Colombia se construyó a partir de la metodología de Alkire y Foster (2007), cuyo principal aporte a la comprensión de la pobreza consiste en concebirla y en medirla como un fenómeno de muchas dimensiones es decir, como algo que se manifiesta en múltiples carencias que el individuo (o el hogar en nuestro caso) padece de manera simultánea. El IPM Colombia se resume en este esquema (5 dimensiones y 15 variables):

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Así, no solo se mejora substancialmente la cobertura de los índices anteriores, como el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) o el Índice de Condiciones de Vida (ICV), sino que se incluyen temas actuales como, entre otros, el cuidado a la primera infancia, la informalidad, el trabajo infantil, o el acceso a servicios de salud más allá del carné de aseguramiento.

Dimensiones incluidas

Los criterios empleados para incluir las 5 dimensiones y las 15 variables indicadas fueron:

  1. La Constitución Política de Colombia;
  2. La revisión de la literatura sobre dimensiones y variables prioritarias de uso frecuente en los índices multidimensionales aplicados a Colombia;
  3. Los estudios de voces de los pobres para Colombia;
  4. Los umbrales definidos por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs Colombia) y por las políticas sectoriales respectivas;
  5. La disponibilidad de información en una sola fuente estadística (ECV 1997-2010), y
  6. La precisión de la muestra de la ECV en cada una de las variables escogidas como prioritarias.

Dimensiones no incluidas

Al medir la privación simultánea sobre el mismo hogar, la metodología exige que todas las variables provengan de la misma fuente -en este caso la Encuesta de Calidad de Vida del DANE (ECV) del período 1997-2010-. Pero una vez elegida la fuente, sus propias limitaciones reducen el alcance temático. Las mejoras, que pueden ser muchas, pasarán por incluir nueva información en las próximas encuestas del DANE.

Supuestos inevitables

Como en cualquier otro método de medición de la pobreza, existen juicios de valor y decisiones discrecionales subyacentes al IPM Colombia: estos juicios y decisiones son debatibles por supuesto, pero fueron sustentados y pueden defenderse con buenos argumentos.  

El peso de las variables

El IPM Colombia le da un peso o una ponderación igual a todas las variables, y esto lo hace para facilitar su comprensión, por creer que todas ellas son igualmente importantes, y porque el índice no pretende reflejar pesos empíricos o examinar la interacción entre las varias dimensiones. Pero justamente la pregunta más sugestiva en la frontera del análisis de Foster y Alkire es la siguiente: ¿Los indicadores multidimensionales deben reflejar valoraciones normativas o la interacción empírica de sus variables? Si es así, ¿con qué método estadístico? Este punto quedó abierto para el debate y la investigación.

El umbral de la pobreza, subjetivo y objetivo

Los hogares que no se reconocen a sí mismos como pobres y que tampoco son pobres por su nivel de ingreso tienen en promedio 3 privaciones sobre las 15 que señalé en el Gráfico anterior. Por otro lado los hogares que se reconocen como pobres, al tiempo que son pobres por ingresos, tienen en promedio 5 privaciones sobre 15. Este último valor -5 sobre 15- fue el elegido como línea para la pobreza multidimensional.

No es un atajo hacia la prosperidad democrática

Una gran fortaleza del IPM consiste en que permite extraer conclusiones consistentes, independientemente del punto de corte que se escoja. En el caso de Colombia, por ejemplo, vemos que la pobreza disminuye entre 1997 y 2010 para cualquier punto de corte escogido. Hay quienes dicen que el umbral escogido para medir la pobreza multidimensional (5 privaciones sobre 15 posibles) es bastante benévolo con Colombia o con el gobierno que exista en el momento. Para calibrar el grado de exigencia del nuevo indicador, basta con observar que la incidencia de pobreza del IPM Colombia (34 por ciento en 2008) es el triple de la que registra el IPM de Oxford calculado para Colombia en el último informe del PNUD (9,2 por ciento en 2005) y el doble del NBI de Colombia (17 por ciento en 2009). El DNP está asumiendo un indicador exigente, si se compara con dos medidas ampliamente aceptadas que se hubieran podido utilizar.  

Situación inaceptable y retrocesos

La situación de pobreza que expresa el IPM Colombia no es tolerable y plantea retos fundamentales.

La pobreza multidimensional disminuyó, pasó de 60 por ciento en 1997 a 30 por ciento en 2010. Lo cual debe ser acogido como un logro. Pero los resultados distan mucho de ser aceptables y plantean retos importantes en materia del diseño de una estrategia decidida de reducción de la pobreza:

  • El 99 por ciento de los hogares pobres tiene al menos un perceptor de ingresos informal (frente a un 75 por ciento de los no pobres).
  • El 95 por ciento de los hogares pobres tiene al menos un joven mayor de 15 años con bajo logro educativo y en el 44 por ciento vive un analfabeta.
  • El 20 por ciento de los hogares pobres cuenta con material inadecuado de los pisos.

Un análisis de la evolución más reciente (entre 2008 y 2010) permite observar retrocesos o estancamientos en variables importantes, como rezago escolar, desempleo de larga duración, informalidad, aseguramiento en salud, paredes inadecuadas y hacinamiento crítico.

Articular las políticas y programas del gobierno

El IPM Colombia sí constituye un avance importante para que las acciones de gobierno que buscan atender a los más pobres les lleguen en efecto a los más pobres. Este índice sintetiza 15 metas sectoriales del Plan Nacional de Desarrollo en función de la población pobre. Si el Plan de Desarrollo 2010-2014 se cumple, la pobreza multidimensional tiene que bajar de 34 por ciento (en 2008) a 22 por ciento (en 2014). En términos de política, esto implica que para el Plan no solo importan las mejoras sectoriales aisladas: se necesita una política integral, multisectorial, sobre los hogares que padecen varias formas de privación. Por eso el IPM se está usando como uno de los criterios de promoción de familias de Unidos.

La pobreza por ingresos

Paso ahora a ocuparme del debate provocado por las nuevas líneas de indigencia (LI) y de pobreza (LP) es decir, por los famosos “790 mil pesos” mes-familia que despertaron tantos comentarios. Jorge Iván González, miembro de la MESEP, ha contribuido a despejar de manera pedagógica gran parte de la confusión sobre la medición de pobreza por ingresos (ver sus artículos publicados en Razón Pública “Pobreza: las confusiones de Angelino y La pobreza disminuye, pero las brechas aumentan”). Sin embargo, Manuel Muñoz plantea una serie de preguntas adicionales en su último artículo publicado también por Razón Pública “Pobreza: la confusión es de mucha gente”.

Todas las inquietudes de Muñoz son válidas y por eso me parece importante responderlas, aún con el riesgo de caer en tecnicismos:

¿Por qué disminuye el valor de la canasta?

Algunos elementos identificados por la MESEP son los siguientes: ú Cambio en las cantidades de alimento para cumplir el requerimiento calórico: sobre la base de sus propios estudios, tanto la FAO como Bienestar Familiar (ICBF) disminuyeron en un promedio de 9 por ciento las cantidades de alimentos para cumplir los requerimientos calóricos. ú Las canastas anteriores sobrestimaban el contenido nutricional: en la metodología anterior, el requerimiento nutricional era sustancialmente superior al estándar de la FAO para algunos “dominios” o tipos de población (urbana, rural…). Esto se debía al método de calibración, o sea al procedimiento para pasar de las dietas observadas en los hogares a la dieta requerida por los nutricionistas, donde quedaban excesos de algunos de los nutrientes. Hoy ajustamos la dieta en función de las calorías solamente, como lo recomiendan los organismos internacionales. ú Cambio en preciosla nueva Encuesta de Ingresos y Gastos del DANE reporta una disminución de los precios urbanos del conjunto de alimentos en relación con la encuesta anterior. ú Cambio en la población de referencia: la población sobre la cual se midió el costo de la canasta anterior no controló diferencias de precios y de hábitos de consumo. En la nueva metodología se adoptó una sola población de referencia, como sugieren los organismos internacionales.

¿Por qué no se calcularon canastas para cada ciudad?

El tamaño efectivo y la representatividad de la muestra que utilizó la Encuesta de Ingresos y Gastos 2006-2007 no permitían hacer estimaciones separadas para cada ciudad, sino solo para el conjunto de las áreas urbanas y para el área rural. Con todo y eso, se verificó que la población de referencia urbana estuviera balanceada entre las diferentes ciudades.

¿Por qué se utilizó el coeficiente de Orshansky promedio de América Latina en lugar del colombiano?

Para medir la indigencia se acostumbra establecer el costo de los alimentos necesarios para que la persona o la familia tengan un nivel mínimo de nutrición. Para determinar la pobreza a partir de este valor se necesita calcular el costo de los demás productos o servicios que consume el hogar (rubros como vivienda, vestuario, transporte y otros). Esta conversión se hace mediante el llamado “coeficiente de Orshansky”, que se basa en una encuesta donde se establece la proporción del ingreso familiar que se destina al consumo de alimentos. La decisión de usar coeficientes de Orshansky no basados en la encuesta de ingresos y gastos que sirvió para los cálculos obedeció a las siguientes razones: ú Limitaciones de tales encuestas: éstas en general presentan dificultades para capturar las tendencias de consumo; por ejemplo, la compra de alimentos cada vez más espaciada (mercados quincenales o mensuales en lugar de semanales –que es el periodo de referencia de la encuesta) o aumentos en la compra de mercados completos y de comidas fuera del hogar. Estos hechos subestiman el gasto en alimentos y afectan a cada país en mayor o en menor grado. Para el caso de Colombia, el coeficiente de Orshansky es sustancialmente superior al promedio de América Latina (2,9 frente a 2,4). Tras estudiar la evidencia, la MESEP concluyó que emplear el valor 2,9 haría sobrestimar erróneamente la pobreza. ú Aunque las diferencias de método entre los países dificultan la comparación, se adoptó el promedio para las zonas urbanas de América Latina que encontró la CEPAL (2,4) y para la zona rural se guardó la proporcionalidad que refleja la encuesta (1, 74). El Orshansky rural disminuye con relación a la metodología anterior (sumándose a los elementos que justifican la diferencia de valores entre líneas explicada en la sección anterior). ú Según la revisión que hizo la MESEP, en 7 países de América Latina se utiliza el coeficiente exógeno (por lo general se adopta el de CEPAL) y en 10 países el endógeno. Brasil por ejemplo, tiene un Orshanky de 3,5 pero utiliza un coeficiente exógeno de 2,0 (un “ajuste” bastante más drástico que el que hizo Colombia).

No es una línea arbitraria

En dos cosas tiene razón Manuel Muñoz. Primero, en que la línea de pobreza no es tan arbitraria: tiene elementos arbitrarios pero no es arbitraria por sí misma. La definición que él hace de la línea es satisfactoria: “en términos generales se admite que un individuo es pobre absoluto si no tiene los recursos para alcanzar un nivel de vida mínimo de acuerdo con los estándares sociales. En el caso de la línea de pobreza extrema -un estándar mínimo nutricional- en el caso de la línea de pobreza -un estándar mínimo que incluye otros rubros adicionales al alimentario-.

Sí es una línea mejor

La segunda cosa en la que Manuel Muñoz tiene razón es su sospecha de que “la actual metodología es mejor”.

  • Es mejor porque las técnicas de medición han ido avanzando desde 1985, como decir el avance importante en la medición del ingreso (de mejor calidad, más puro y sin los ajustes de antaño que distorsionan la distribución del ingreso).
  • Es mejor porque es más actualizada y porque el proceso de construcción ha sido más abierto al incluir por primera vez un grupo de trabajo amplio y heterogéneo, compuesto por Jorge Iván González de la Universidad Nacional/Externado, Manuel Ramírez de la Universidad del Rosario y Carlos Eduardo Vélez (experto internacional) y analistas del Banco Mundial, de la CEPAL y equipos técnicos del DANE y del DNP.

Como ven, la medición de la pobreza no es un ejercicio simple. Amartya Sen (1998) dijo alguna vez que cualquier ejercicio de medición e indización es en el fondo uno de pensamiento, análisis y juicio, y no sólo de observación, registro o crónica. Estos debates, que permiten el intercambio y el contraste de posiciones, no solo son inevitables sino necesarios para el perfeccionamiento continuo de las herramientas de orientación de las política (todas son susceptibles de ser mejoradas). Pero tal vez lo más importante es que son válidos intrínsecamente como espacio de libre expresión. Si vas a decir lo que quieres, también vas a escuchar lo que no quieres sentenció felizmente el poeta Alceo de Mitilene. 

* Economista de la Universidad Javeriana, magíster en economía de la Universidad Nacional, actual Subdirector de Promoción Social y Calidad de Vida del DNP; secretario técnico de la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP) y coautor, junto con Yadira Díaz y Renata Pardo, del Índice de Pobreza Multidimensional para Colombia (IPM Colombia).

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