¿La corrupción ha aumentado, o simplemente se ha hecho más visible? ¿Es un problema de incentivos, o es un asunto de cultura ciudadana? Dos preguntas centrales para evaluar las mediciones y las políticas actuales contra este flagelo.
Marcela Anzola*
Una larga pelea
El escándalo de Odebrecht ha vuelto a poner en primer plano la discusión sobre la necesidad de combatir la corrupción, y sobre cuáles sean las herramientas más eficaces para hacerlo.
Muchos dicen que la corrupción es cada vez mayor y que las medidas para combatirla han servido de poco o de nada. Pero también cabe preguntarse si este aumento es real o si más bien se trata de que cada vez sea mayor el número de casos detectados, precisa (y paradójicamente) porque los controles se han vuelto más efectivos. Para ilustrar este problema es conveniente revisar el enfoque y el alcance de las políticas anticorrupción que Colombia ha adoptado durante las últimas décadas.
La corrupción -entendida como el abuso de poder para sacar provecho económico o de otra índole- ha existido, con matices diferentes, a lo largo de la historia de la humanidad. Pero solo hacia finales del siglo XX fue motivo de un reconocimiento formal y universal: la creación de Transparencia Internacional en 1993 y las iniciativas promovidas por el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCED) marcaron hitos en la lucha contra la corrupción, con sus nuevas metodologías de medición y sus nuevas explicaciones sobre el fenómeno.
Desde ese momento la corrupción dejó de verse como algo inherente al ejercicio del poder o como una forma de “aceitar” la economía, para pasar a convertirse en un obstáculo al desarrollo y a la competitividad, o en una especie de impuesto o “sobretasa” a la actividad económica. Desde la perspectiva de la economía de mercado predominante a finales del siglo XX, la corrupción tiene un efecto distorsionador de los mercados, y por tanto debe combatirse.
Los países promulgaron entonces leyes especiales y crearon entidades dedicadas a combatir la corrupción. Además, en el seno de Naciones Unidas se negoció la Convención Contra la Corrupción, ratificada por 126 Estados; Transparencia Internacional se dio a la tarea de medir anualmente los progresos en la materia y los gobiernos adoptaron códigos de ética en la administración pública y emprendieron reformas de los procesos de contratación para hacerlos más transparentes.
Otra forma de explicar la corrupción
 Corrupción en Colombia, tema central. Foto: Urna de Cristal |
La narrativa y el lenguaje también cambiaron. Los procesos debían ser ahora transparentes, los funcionarios dejaron de ser autoridades para ser “agentes” que debían ser considerados responsables, y conceptos como el de “accountability” (imputabilidad o responsabilidad) aparecieron vinculados con fuerza al ejercicio democrático del poder. Los ciudadanos ya no eran sujetos pasivos que actuaban solamente en el momento de elegir a sus representantes sino que debían seguir vigilando sus actuaciones.
¿hay más casos de corrupción o simplemente es más difícil ocultarla? Esta pregunta parece decisiva y sin embargo no es posible conocer su respuesta.
La corrupción se explicó como un problema de información asimétrica (IA) y de intereses propios (IP):
- La primera consiste en que los políticos, los funcionarios y los ciudadanos no tienen la misma cantidad o calidad de información ante cualquier decisión pública específica (construir una carretera, administrar un servicio de salud…).
- El segundo consiste en que los políticos y funcionarios no solo deben actuar o actúan en interés del público sino que tienen sus propios intereses que pueden incidir sobre esas decisiones: los políticos buscan aumentar sus rentas (rent-seeking) y ser reelegidos; y los burócratas buscan, junto con el aumento de sus rentas, mantener sus empleos.
La conjunción entre IA e IP vendría a ser la causa de la corrupción: como el ciudadano no conoce todas las alternativas, el político aprovecha para amoldar la decisión a lo que más conviene a sus IP (o el funcionario “técnico” aprovecha la ignorancia del político –y la del ciudadano- para hacer otro tanto).
Por esto se crearon mecanismos para controlar o minimizar los riesgos de la corrupción. Si se partía, por ejemplo, de admitir la existencia de interés personales de los políticos y los burócratas, se debía adoptar un “umbral de tolerancia” (por ejemplo que el político tiene derecho a un salario o a buscar la reelección); pero más allá de este umbral la conducta pasaba a ser calificada como “corrupta”.
En este caso era muy probable que el ciudadano perdiera la confianza en su “agente”, y por lo tanto procediera a reemplazarlo. El temor a ser cambiados a su vez incentivaba a los políticos para mantenerse dentro de los límites tolerables. La posible pérdida de confianza actuaría como un control, siempre y cuando se contara con los mecanismos adecuados para disminuir la asimetría de la información y garantizar la transparencia de los procesos.
En la práctica, los procesos se hicieron cada vez más transparentes y las nuevas tecnologías de la información permitieron mejorar los controles. Igualmente, la ciudadanía se organizó y se sofisticaron las funciones de veeduría pública y privada. Como consecuencia, los casos de corrupción se hicieron más visibles.
Pero esta mayor visibilidad también creó la sensación de que la corrupción había aumentado porque los casos eran cada vez más frecuentes. Para comprobarlo basta observar el número de escándalos mediáticos de la última década
¿Cuestión de percepción?
Pero, ¿hay más casos de corrupción o simplemente es más difícil ocultarla? Esta pregunta parece decisiva y sin embargo no es posible conocer su respuesta.
La corrupción es una práctica que, por su propia naturaleza, es secreta u oculta, y determinar su magnitud es una tarea, en efecto, imposible. No existe una línea de base que permita medir su evolución en el tiempo, ni tampoco es posible medir la eficacia de las políticas o estrategias adoptadas para combatirla.
Ante esta realidad, los estudiosos han optado por evaluar la corrupción a través de la percepción: encuestas entre ciudadanos, o entre empresarios u otros expertos o conocedores cercanos de la administración pública. Y sin embargo, la percepción también tiende a aumentar a medida que se conocen más casos de corrupción, de manera que la mayor eficacia de los controles acaba por afectar aquellas percepciones.
Ante la imposibilidad de precisar si la corrupción ha aumentado o se ha hecho más visible, es necesario plantearse si esta es la pregunta correcta. En otras palabras, hay que saber si el número de casos conocidos debe o no ser la base de las políticas o estrategias contra la corrupción. .
Cambiar la estrategia
 Transparencia y derecho a la información pública. Foto: Agencia Nacional de Minería |
La corrupción concebida en términos de incentivos tiene varios problemas.
- Por una parte, implica que la ciudadanía tiene la capacidad de vigilar y evaluar permanentemente a los políticos y burócratas, de modo que estos últimos se vean compelidos a actuar de la mejor manera posible para ser reelegidos. Pero esta vigilancia es muy difícil ya que la ciudadanía necesitaría una organización bastante sofisticada, así como los recursos para operarla. Y a esto se suma el hecho de que los determinantes de las elecciones son variados y en muchos casos trascienden las consideraciones éticas.
- Por otra parte el enfoque de incentivos necesita un sistema de sanciones eficaz y eficiente. Pero en la vida real los casos de corrupción tienden a quedarse en el escándalo mediático, ya sea porque no existen las pruebas suficientes o porque los organismos encargados –Fiscalía, Procuraduría, jueces– no están en capacidad de responder adecuadamente. En otros casos, las sanciones no alcanzan a desincentivar la repetición de prácticas corruptas, por ejemplo cuando las ganancias obtenidas por el responsable superan el costo de la sanción que le imponen.
- Y además el enfoque de incentivos implica no reconocer los conceptos del bien público o de la ética ciudadana ubicados por encima o más allá de los simples intereses personales. Tampoco deja espacio a la capacidad del ser humano para lograr acuerdos que beneficien a toda la sociedad.
¿El Estado o el botín?
De lo anterior surge entonces la pregunta de si hay formas de explicar el comportamiento humano más allá del modelo de incentivos (propios del homo economicus) y que permitan diseñar políticas más efectivas para el manejo de los recursos públicos (algunas iniciativas basadas en la empatía en lugar de los incentivos podrían ser la respuesta).
Las sanciones no alcanzan a desincentivar la repetición de prácticas corruptas
Esto implica dejar de ver lo público como un botín y entender que estos recursos deben ser destinados al beneficio común. Esta afirmación puede parecer ingenua, pero si nos detenemos a pensar en qué significa “botín” en este caso, es posible entender su importancia. Se trata, básicamente, del imaginario que tiene el ciudadano sobre el Estado y sobre la manera como este maneja y distribuye los recursos públicos.
Para un gran número de ciudadanos el Estado es un tercero con recursos ilimitados que provee beneficios por los cuales hay que competir. El hecho de que el Estado sea el principal empleador y contratista, así como la existencia de programas focalizados, han contribuido a promover esta visión.
Dejar de ver al Estado como botín implica romper con este imaginario y entender que los recursos son limitados, que son los contribuyentes los que proveen estos beneficios y no un ente abstracto, y que la disposición de estos recursos debe hacerse de manera eficiente y transparente, en un proceso de creación de políticas en que participen los ciudadanos, políticos y burócratas.
* Marcela Anzola, Phd, LL.M., Lic.oec.int., abogado. Se desempeña como consultor independiente en las áreas de competitividad, comercio internacional e inversión extranjera.
@marcelaanzola
