Aunque el Gobierno la presenta como un avance para la descentralización, la Ley de regiones no introduce cambios de fondo.
Alberto Maldonado Copello*
Sin cambios de fondo
El pasado 28 de junio, el presidente Duque sancionó la Ley 1962 de 2019, también conocida como “Ley de regiones”.
El propósito de la ley es fortalecer la Regiones Administrativas y de Planificación (RAP), y establecer las condiciones para convertirlas en Regiones Entidades Territoriales (RET), en desarrollo de los artículos 306 y 307 de la Constitución de 1991.
Aunque el Gobierno Nacional y varios gobernadores han dicho que esta ley es un avance para la descentralización y el desarrollo regional, en realidad es una norma insustancial e innecesaria, pues no introduce ningún cambio de fondo.
La historia de las regiones
En 1991, algunos constituyentes propusieron introducir a Colombia un sistema de autonomía regional parecido al español y suprimir los departamentos, por considerarlos como entidades politiqueras e ineficientes.
Aunque finalmente se mantuvo la figura de los departamentos, la Constitución incluyó como “premio de consolación” para los que defendían otro tipo de ordenamiento administrativo la posibilidad de crear entidades territoriales mediante una ley orgánica:
- El artículo 306 de la Constitución establece que “dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio”, con el objetivo de promover el desarrollo económico y social;
- El artículo 325 autorizó a Bogotá para conformar una sola región con otros departamentos;
- Y el artículo 307 determinó que en la ley orgánica se establecerían las condiciones para que la región se convirtiera en entidad territorial, y se incluirían otras disposiciones para regular su funcionamiento.
Sin embargo, la Constitución concibió estas figuras como órganos de administración, y no como órganos políticos. Por lo tanto, quedó limitada la posibilidad de crear verdaderas entidades territoriales.
La Constitución concibió estas figuras como órganos de administración, y no como órganos políticos.
Posteriormente, la Ley orgánica de ordenamiento territorial, Ley 1454 de 2011, reglamentó aspectos de las Regiones Administrativas y de Planificación, y las consideró como una asociación voluntaria de departamentos. Por lo tanto, la ley no les asignó a las Regiones recursos de la nación, sino que simplemente autorizó al Gobierno para cofinanciar sus proyectos estratégicos.
Además, la ley se limitó a repetir que “la Región Administrativa y de Planificación podrá convertirse en Región Entidad Territorial”. Como lo dije antes en esta misma revista, la Ley de ordenamiento territorial fue una farsa, y confirmó la decisión de los gobiernos posteriores a la Constitución de 1991 de no crear regiones como entidades territoriales.
En el marco de dicha ley se crearon algunas Regiones Administrativas y de Planificación: la RAP Central, la RAP Pacífico y la RAP Caribe. Hasta el momento, no existe una evaluación de sus resultados.
El verdadero objetivo de la Ley de regiones
La Ley 1962 de 2019 se divide en dos partes:
- Los artículos 4 a 8 se refieren a las Regiones Administrativas y de Planificación
- Los artículos 9 a 14 se refieren a las Regiones Entidades Territoriales.
Como se mencionó, las RAP son entidades administrativas y no políticas, y de creación voluntaria por parte de los departamentos y distritos. Tanto los códigos de régimen departamental y municipal, como la Ley 489 de 1998 autorizan la asociación de municipios y departamentos con el fin de adelantar proyectos conjuntos.
Foto: RAPE Región Central |
Dado que se trata de una asociación voluntaria entre entidades territoriales, no era necesario que las RAP fueran reglamentadas por ley. Curiosamente los gobernadores promovieron y celebraron una ley para que el nivel nacional les diga cómo organizar algo que pudieron definir autónomamente. ¿Cómo explicar esta actitud sumisa por parte de los gobernadores?
Una posible explicación radica en que los gobernadores buscaron conseguir algunos recursos nacionales y una mayor injerencia en el manejo de las regalías. El artículo 32 de la ya mencionada Ley 1454 de 2011 establecía expresamente que “las Regiones Administrativas y de Planificación no generarán gasto del presupuesto general de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones, ni del Sistema General de Regalías”.
En cambio, el artículo 5 de la Ley 1962 de 2019 estableció que el Gobierno Nacional podrá incluir en su presupuesto una partida para cofinanciar proyectos de impacto regional definidos por las RAP. Y en el artículo 6 se determinó que las RAP podrán presentar proyectos de inversión al sistema nacional de regalías. Al final, el objetivo de la ley se reduce a tratar de comprometer al Gobierno Nacional para que financie las Regiones Administrativas.
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Regiones: ¿entidades territoriales?
La Ley 1962 se presentó como la norma que por fin permitiría conformar regiones como entidades territoriales. De hecho, en la exposición de motivos se afirma que “este proyecto de ley retoma el sueño de los Constituyentes de 1991 de crear en forma concreta y específica las regiones como parte de la organización territorial del Estado colombiano”.
Convertir una Región Administrativa y de Planificación en una Región Entidad Territorial implica obtener organizaciones de carácter político. En efecto, de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución, una entidad territorial en Colombia tiene las siguientes características:
- Es gobernada por autoridades de elección popular;
- Ejerce las competencias que le asigne la ley orgánica de ordenamiento territorial;
- Administra recursos y establece los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones;
- Y participa en las rentas nacionales.
Pero la Ley 1962 no les asigna a las regiones las características de una entidad territorial:
- No establece una Asamblea Regional con miembros elegidos por votación popular. En lugar de eso, crea una Junta Regional que está conformada por los gobernadores de los departamentos que conforman la región y el alcalde de Bogotá, en caso de que el Distrito Capital se vincule a una región.
- No establece la figura de un gobernador regional electo por votación popular, sino un gerente regional. En el proyecto de ley original se contemplaban un gobernador y una asamblea regionales, y en la exposición de motivos se planteaba que debían ser de elección por voto directo de los ciudadanos, pero esto se cambió a lo largo del trámite legislativo.
- No asigna competencias concretas en materia de provisión de bienes y servicios a las regiones. Para eso, hubiera sido necesario que dichas competencias se incorporaran en la Ley 715 de 2001. En su lugar, la Ley 1962 establece unas atribuciones generales imprecisas, como por ejemplo “adelantar las gestiones necesarias para cumplir con las competencias que le señala la Constitución y la ley”.
- No asigna recursos de transferencias provenientes del Sistema General de Participaciones para financiar competencias concretas. Simplemente se autoriza al Gobierno Nacional a asignar una partida en las leyes de presupuesto para cofinanciar las atribuciones conferidas.
La Ley 1962 dejó en manos de posteriores leyes la definición concreta de competencias y recursos de las regiones que sean propuestas al Congreso. Pero en todo caso, la ley cerró la posibilidad de tener regiones como verdaderas entidades territoriales, pues no contempló la elección popular de sus autoridades. Al igual que antes, las regiones seguirán siendo organizaciones de tipo administrativo y asociativo.
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¿Y los departamentos?
La exposición de motivos no contiene un análisis sustentado que justifique la creación de regiones como entidades territoriales.
La experiencia de las RAP debería haber servido para sustentar el posible paso a las RET, pero la ley apenas enumera las RAP que se han creado, sin evaluar su desarrollo y menos sus resultados. De acuerdo con la Constitución del 91, las RAP tienen como objetivo el desarrollo económico y social de su territorio, y es importante saber si han cumplido su propósito.
Foto: Presidencia de la República |
En su conjunto, los departamentos ejecutaron en 2015 cerca de 31 billones de pesos, cifra que representa el 3,6 por ciento del PIB. Sin embargo, no existe información oficial que permita conocer cuáles son los resultados de la gestión departamental en materia de desarrollo económico, social y ambiental; cuál es su contribución a la reducción de la pobreza o a los objetivos de desarrollo sostenible.
La Ley 1962 no les asigna a las regiones las características de una entidad territorial.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) tiene un indicador de desempeño municipal que, aunque es muy deficiente, ofrece información sobre los distritos y municipios. Sin embargo, el DNP nunca ha evaluado los resultados ni el impacto de la gestión de los departamentos. Tampoco el Ministerio del Interior ha hecho algún tipo de evaluación sobre las condiciones de la democracia en los departamentos.
En la exposición de motivos de la Ley 1962 se reconoce que los departamentos no han cumplido adecuadamente con sus obligaciones misionales de garantizar los derechos fundamentales y condiciones de vida digna a sus habitantes. Pero el proyecto le echa la culpa de lo anterior al carácter centralista del Estado colombiano:
“Sin duda, un obstáculo estructural que ha impedido que las entidades territoriales, de manera particular las ubicadas en la periferia del país, cumplan con sus obligaciones misionales de garantizar los derechos fundamentales y condiciones de vida digna a sus habitantes, es el carácter centralista del Estado colombiano que ha conllevado a que el poder político-administrativo se aglutine en el nivel nacional”.
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En todo caso, antes de pensar en nuevas figuras administrativas y políticas, es necesario saber más de los departamentos. Sería muy conveniente que los gobernadores mostraran cuáles son sus resultados y su impacto en las condiciones de vida de los ciudadanos, la transparencia y la gestión democrática.
* Economista y consultor independiente, autor de numerosos estudios sobre la descentralización en Colombia.