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La ley de ordenamiento territorial es una farsa

Escrito por Alberto Maldonado
Alberto Maldonado

Alberto MaldonadoHace 20 años la Constitución ordenó tramitar una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, para distribuir las competencias entre los distintos niveles de gobierno, establecer nuevos entes territoriales y promover la autonomía regional. Tras 19 intentos fallidos, esta vez se aprobó por fin… una ley que no hace nada de eso.

Alberto Maldonado Copello*

¡Por fin!

El Senado de la República, por fin, aprobó el 31 de mayo en cuarto debate la ley por la cual se dictan normas orgánicas de ordenamiento territorial (LOOT).

De acuerdo con noticias de prensa, el presidente de la República felicitó al legislativo y señaló en su cuenta de Twitter que se trata de "otro hecho histórico: después de 19 intentos fue aprobada Ley de Ordenamiento Territorial" [1].

El ministro del Interior por su parte "destacó que después de 20 años se logró aprobar una ley de este carácter".

El Tiempo tituló la nota sobre este proyecto "puerta abierta para la autonomía regional", haciendo eco al entusiasmo histórico del ministro y del presidente.

Qué dice la Constitución

De acuerdo con la Constitución, el ordenamiento territorial consiste en la organización de la estructura político-administrativa territorial y en la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales:

El artículo 288 determina que la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales;

El artículo 286 señala que la ley podrá dar el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias,

El artículo 307 plantea que la LOOT establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial, las atribuciones, los órganos de administración y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y definirá los principios para adoptar el estatuto especial de cada región y

El artículo 329 señala que las entidades territoriales indígenas se conformarán con sujeción a lo dispuesto en la LOOT.

Sólo faltó lo esencial

En mi opinión, el proyecto aprobado es una farsa [2] puesto que no desarrolla ninguno de los temas fundamentales que ordena la Constitución: la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, la regulación de regiones y provincias como entidades territoriales, la conformación de las entidades territoriales indígenas.

La única excepción es el artículo que establece la distribución de competencias en lo tocante a ordenación física del territorio. Pero en la exposición de motivos el gobierno no explica las razones para incluir este ámbito y abstenerse de hacerlo en todos los otros ámbitos.

Buena parte del articulado, además, se limita a repetir textos constitucionales o textos existentes en otras leyes.

Siguen los mismos problemas

El proyecto no resuelve y ni siquiera aborda los problemas existentes en la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales:

  • A pesar del mandato constitucional de contar con una norma orgánica que distribuya con claridad las competencias en todos los sectores, la ley 715 de 2001 se concentra solamente en los sectores de educación y salud.
  • Ante este vacío legal, las competencias se han venido distribuyendo en leyes ordinarias de menor jerarquía y estabilidad, creando un cuadro confuso, disperso e insuficiente, que afecta asuntos tan importantes como la promoción del desarrollo económico local, la atención de los desplazados y poblaciones en extrema pobreza, la prevención y atención de desastres, o la preservación del medio ambiente.
  • Este asunto es dramático en el caso de la población desplazada, dado que no son claras las competencias de los niveles de gobierno y hay conflictos entre la Nación y las entidades territoriales; la propia Corte Constitucional denunció este hecho y ha ordenado al gobierno que precise las competencias [3]. Pese a ello y al compromiso incluido en el Plan Nacional de Desarrollo [4], la flamante LOOT no trata la materia y esta ni siquiera mereció mención en el texto de la exposición de motivos.

Ni autonomía ni regiones

La ley no reglamenta la conversión de las regiones administrativas y de planificación en regiones como entidades territoriales, ni establece su régimen, ni lo referente a los estatutos especiales de cada región, dado que se limita a transcribir en la ley lo que ya dice la Constitución [5]. Tampoco regula las entidades territoriales indígenas (esto se hará en otra norma que deberá ser presentada en diez meses al Congreso), ni adopta el estatuto básico de las provincias.

De la exposición de motivos resulta claro que el Gobierno no tiene interés alguno en modificar la actual organización territorial del país, lo que implica que considera que los departamentos, distritos y municipios son las formas convenientes y necesarias y que no se justifica crear "mayores estructuras político administrativas que redunden en burocracias ineficientes."

Sin embargo -compartiendo o no la tesis sobre la inconveniencia de crear las regiones como entidades territoriales- no hay fundamento alguno para presentar la ley como un avance hacia la autonomía regional [6], con la excepción del artículo 27, que faculta a los departamentos, distritos y municipios para imponer contribuciones fiscales y parafiscales, ese sí un cambio sustancial en materia de autonomía fiscal, tema que no alcanzo a examinar en este artículo [7].

Más enredos

De otra parte, en una decisión incomprensible que hace aún más confusa la materia – además de las regiones administrativas y de planificación definidas taxativamente en la Constitución- la ley crea la figura de regiones y provincias de planeación y gestión, que para efectos prácticos son la misma cosa [8].

Establece funciones a los fondos de desarrollo regional y de compensación regional que se están creando en el acto legislativo que cursa en el Congreso sobre reforma al régimen de regalías y crea unas zonas de inversión especial para superar la pobreza, como receptoras de los recursos del fondo de compensación.

Redundancias

Buena parte de la ley se dedica a definir las distintas formas de asociación entre entidades territoriales y a establecer mecanismos de cooperación entre la Nación y las entidades territoriales, como los "convenios plan" [9].

  • La lectura del proyecto revela que era innecesaria una ley orgánica para establecer que las entidades territoriales pueden asociarse entre ellas.
  • de hecho, figuras como las asociaciones de municipios ya están reglamentadas en la ley 136 de 1994.
  • los convenios entre departamentos en el código de régimen departamental, y los convenios entre todo tipo de entidades en la ley 489 de 1998 [10].

Más aún, como principio general, las entidades territoriales pueden adelantar diversos procesos de asociación en la búsqueda de objetivos comunes debido a su autonomía jurídica, lo que obliga a concluir que hoy existe un régimen suficientemente flexible para que se cumpla el propósito de promover alianzas estratégicas.

Poca sustancia

El propio gobierno y los congresistas saben que están aparentando haber expedido la tan esperada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Los ponentes en el Senado señalan que se trata de "una ley de mínimos", apenas un primer paso, pero que la gran mayoría de temas de fondo se abordarán en otras leyes.

En consecuencia, resulta difícil compartir la alegría del ministro de Gobierno cuando afirma que este proyecto es "la gran Ley de Ordenamiento Territorial que todos esperamos."

Todo lo contrario: es un proyecto "mínimo" que poco aporta a la organización territorial del país, pues deja de lado los temas fundamentales que debería haber abordado.

* Economista. 

Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número.

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