Presentada como un “gran avance” en el proceso de descentralización, se trata en realidad de una Ley insustancial que no resuelve o no toca ningún problema real del municipio colombiano.
Alberto Maldonado Copello
Remedio sin diagnóstico
El 13 de abril de 2011, el ministro del Interior presentó a consideración del Congreso el proyecto de ley 212 por medio del cual “se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. El proyecto se convirtió en la ley 1551, sancionada por el presidente Santos el pasado 6 de julio. La revisión de esta ley muestra que —a semejanza de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)— se trata de una norma con muy poca sustancia y que puede pasar sin pena ni gloria.
 Desde el comienzo de la descentralización en Colombia se señaló la necesidad de asignar competencias diferentes a los municipios. Foto: deverano.net |
No es fácil precisar las razones que llevaron al Ministerio a proponer esta reforma porque la exposición de motivos es extraordinariamente pobre: no describe la situación ni identifica los problemas de organización y funcionamiento de los municipios, ni analiza sus causas para identificar las que fueran de tipo legal.
Señala el ministro que “el actual proyecto busca dotar a los Municipios de un estatuto administrativo, moderno, ágil y acorde a la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales autónomamente, cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participación efectiva de la comunidad y propiciando la integración regional.”
Se infiere entonces que el gobierno considera el estatuto vigente como antiguo, lento e inadecuado a la realidad nacional, de modo que las administraciones municipales no pueden cumplir autónomamente con sus funciones y servicios, ni promover el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socioeconómico de sus habitantes, ni tampoco asegurar la participación efectiva de la comunidad ni propiciar la integración regional.
Sin embargo, la antigüedad no es per se un problema y en la exposición de motivos el ministro no precisa ni explica por qué determinados aspectos del régimen municipal producen efectos tan negativos.
Los supuestos “avances”
Consideraba el ministro que los principales avances que introducía el proyecto eran:
a) Incluir el principio del buen gobierno;
b) Asignar funciones adicionales para promover la integración regional y para estimular el turismo;
c) Establecer nuevos factores para fijar competencias diferenciadas a los municipios;
d) Fijar requisitos más exigentes para la creación de municipios;
e) Actualizar la moción de censura;
f) Asignar facultades a los alcaldes para contratar con mayor agilidad en casos de emergencia y desastres;
g) Ajustar el capítulo sobre asociaciones territoriales;
h) Asignar funciones al personero municipal en materia de protección de derechos a la población víctima del desplazamiento.
En consonancia con la pobreza del proyecto del gobierno, el Congreso aprobó una pobre ley, que no abordó ningún problema de fondo y en algunos casos se limitó a repetir normas existentes y a aplazar la definición de ciertos asuntos en otras leyes.
Mencionaré algunos asuntos que podrían haber sido abordados o mejor tratados en la ley.
Del limbo para el limbo
Desde el comienzo de la descentralización en Colombia se señaló la necesidad de asignar competencias diferentes a los municipios, según su población, su capacidad económica, y sus implicaciones administrativas. Por eso, para ciertas competencias en materia de educación y de salud, los municipios se dividen entre certificados y no certificados.
 Para ciertas competencias en materia de educación y de salud, los municipios se dividen entre certificados y no certificados. Foto: elariquenio.com |
Sin embargo, hasta el momento no se ha expedido una norma que regule detalladamente la materia y reconozca que no es conveniente asignar las mismas competencias a Bogotá y a Busbanzá.
En línea con lo anterior, sería necesario que los municipios de distinta categoría tengan un régimen de organización diferente, un asunto que la ley 1551 resuelve de manera peregrina: lo remite a una nueva ley; “El régimen correspondiente a cada categoría será desarrollado por la ley que para el efecto expida el Congreso de la República en el término de dos años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.” (Parágrafo 6º, del artículo 6º).
Este recurso fue utilizado en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en la cual la decisión sobre algunos temas centrales fue pospuesta para una ley posterior.
Arréglenselas como puedan
Otro problema de la descentralización es la capacidad insuficiente de muchas administraciones municipales para cumplir con las competencias que se les asignan. En buena medida, este problema se origina en una legislación que:
a) Atribuye competencias y funciones sin asignar los recursos de inversión requeridos para su cumplimiento;
b) Limita los gastos de funcionamiento, sin considerar las necesidades para cumplir las tareas o competencias;
c) No establece un papel claro y adecuado de la Nación al proveer capacitación y asistencia técnica a los municipios.
Los dos primeros asuntos son regulados básicamente por la ley orgánica de competencias y recursos; por tanto una ley sobre régimen municipal no puede efectuar cambios de fondo en estos puntos.
La mayoría de los municipios no cuenta con equipos humanos suficientes y calificados para cumplir las funciones asignadas. Este desequilibrio podría resolverse con la disminución de competencias, el aumento de los recursos, o una combinación de ambos. Pero la ley 1551 se limita a repetir la restricción establecida en la ley 617 de 2000 [1], esta vez limitada a los municipios con población igual a 30.000 o menos habitantes: “Estos municipios no estarán obligados más que a la implementación de la estructura mínima que imponga la Constitución, de modo que no podrá norma alguna imponer la creación de dependencia o cargo, salvo que la norma prevea la asignación de recursos suficientes para su funcionamiento.” (Artículo 9º).
Con la mano y con el codo
Esta curiosa norma es un ejemplo claro de la descoordinación respecto del régimen municipal: dado que los Ministerios y entidades del orden nacional obligan a los municipios (en forma inconstitucional) a crear dependencias locales o a cumplir tareas adicionales (sin asignarles los recursos del caso), el Ministerio de Hacienda expide normas que prohíben cumplir aquellas otras normas, para poder mantener el equilibrio de las finanzas municipales.
La propia ley 1551 asigna funciones a los municipios, como fomentar la industria nacional, el comercio y el consumo interno, o promover el turismo, sin asignar un solo peso para el ejercicio de estas tareas y creando mayor presión sobre las ya débiles plantas municipales.
Ni asistencia ni coordinación
La Ley 1551 habría podido regular la función nacional de capacitar y prestar asistencia técnica a los municipios, hoy afectada por la ausencia de una entidad coordinadora y de un plan integral, por la dispersión de esfuerzos, por concentrarse en la difusión de normas y procedimientos y por la falta de acompañamiento en terreno. Pero la ley simplemente asigna unas funciones a la Escuela Superior de Administración Pública y crea un fondo de concurrencia para financiar la formación de servidores municipales
 La mayoría de los municipios no cuenta con equipos humanos suficientes y calificados para cumplir las funciones asignadas. Foto: Panoramio.com |
La mayoría de los municipios se encuentra pues abandona a su suerte, y las entidades nacionales se relacionan con ellos principalmente para controlarlos y hacerles exigencias de información y control.
Un problema adicional es la carencia de mecanismos eficaces de coordinación entre el municipio y los niveles superiores de gobierno:
-En algunas competencias, la responsabilidad corresponde sobre todo a la Nación, como ocurre en materia de policía, de bienestar familiar, de atención a poblaciones vulnerables o de promoción del desarrollo económico.
-Otras son principalmente responsabilidad municipal como los servicios de acueducto y alcantarillado, la pavimentación de vías, el mantenimiento de los parques,
-Y otras son compartidas entre los departamentos y municipios, como la educación y la salud, dependiendo de si el municipio está certificado o no.
Semejante entrecruce de responsabilidades requiere de instrumentos y procesos de coordinación que garanticen el cumplimiento de los resultados esperados en la Constitución y la ley, que hasta el momento no se han desarrollado adecuadamente.
Presupuestos participativos, poca sustancia
Finalmente y respecto de la participación ciudadana, parecería que la ley 1551 avanzó al establecer los presupuestos participativos. Sin embargo, a semejanza de lo que ocurre con otras normas en este campo, la ley no estableció una obligación, pues se limita a algo que hoy cualquier municipio puede hacer: faculta a los concejos para adoptar un presupuesto participativo.[2]
En conclusión, se trata de otra ley insustancial, que servirá para dejar constancia de interés en mejorar el régimen municipal, pero que poco ayudará a alcanzar los grandes propósitos que según el ex ministro Vargas Lleras reclama la ciudadanía: “Gobiernos locales eficientes, no sólo en términos fiscales, sino en condiciones de gobernabilidad, transparencia, eficiencia y participación efectiva de la ciudadanía en la toma de las decisiones públicas.”
*Economista