El gobierno propone un verdadero “revolcón” en la justicia. Cuáles serían sus ejes, sus alcances…y cuáles los vacíos que se asoman en la versión inicial del Plan Nacional de Desarrollo para el próximo cuatrienio.
Jorge Iván Cuervo R*
Documento en construcción
Como es usual cada cuatro años, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) difundió las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2206, documento técnico que soporta lo que será el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual debe ser aprobado por el Congreso de la República en el primer semestre de este año.
Esta primera versión es el texto que se entrega al Consejo Nacional de Planeación, organismo de la sociedad civil que ya emitió su concepto. Este año se decidió que cada miembro del Consejo opinara sobre el tema de su especialidad —con lo cual se prescindió de miradas más integrales y sistémicas— y, además, a falta de un experto en la materia, el Consejo habló muy poco sobre la administración justicia.
El texto definitivo que se presentará al Congreso (“Colombia, potencia mundial de la vida”) será muy diferente del que se conoce, porque el DNP ya está haciendo ajustes a la primera versión. Por eso los comentarios que siguen son de carácter provisional.
Planeación de la justicia
El capítulo del PND referente a la justicia es preparado por la Dirección de Justicia, Seguridad y Defensa del DNP, con insumos de las entidades del sector como el Ministerio de Justicia, y con aportes de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Superintendencia de Notariado y Registro, el INPEC y la USPEC.
El Plan Sectorial 2023-2026 fue publicado sin mucha difusión en la vetusta página web de la rama judicial y no dialoga con las Bases del Plan que fueron presentadas por el gobierno nacional, ni viceversa. Esta será una tarea de los ponentes en el Congreso de la República: integrar el Pan Sectorial de la rama judicial con el PND en cuanto a metas, indicadores e instrumentos de ejecución.
Pero además del PND, los temas relacionados con la justicia se incorporan en el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial, que el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) entrega al gobierno para que sea presentado al Congreso en el contexto de la aprobación del PND. El grueso de la inversión pública en el sector se define en este Plan Sectorial, que no es sometido a consulta del Consejo Nacional de Planeación ni a ninguna otra instancia de la sociedad civil, en otra muestra de falta de transparencia del CSJ, que se sigue resistiendo el diálogo social y a la rendición de cuentas, so pretexto de la independencia de la judicatura. Esto implica una especie de corporativismo judicial inconveniente para la democracia.
El Plan Sectorial 2023-2026 fue publicado sin mucha difusión en la vetusta página web de la rama judicial y no dialoga con las Bases del Plan que fueron presentadas por el gobierno nacional, ni viceversa. Esta será una tarea de los ponentes en el Congreso de la República: integrar el Pan Sectorial de la rama judicial con el PND en cuanto a metas, indicadores e instrumentos de ejecución.
Sobre el tema de justica no hubo diálogo con organizaciones sociales, académicas o centros de pensamiento, algo que debería corregirse al tramitar el proyecto en el Congreso. Para este efecto, sería útil considerar el documento Construir la Paz y cuidar la Vida, Recomendaciones para el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 elaborado conjuntamente por universidades como la Nacional, la del Valle, la de Nariño, la de Los Andes, y centros de pensamiento como Dejusticia, Paz y Reconciliación y Cinep.
Los propósitos del Plan
Las propuestas sobre la justicia en las Bases del Plan de Desarrollo se encuentran bajo el tema de Seguridad Humana y Justicia Social, en el apartado Justicia para el cambio social, democratización del Estado y garantía de derechos y libertades, a su vez dividido en cuatro puntos:
- Servicio de justicia a partir de las necesidades de las personas, comunidades y territorios;
- Sistema de justicia moderno sustentado en procesos de transformación digital;
- Política criminal y penitenciaria garante de la dignidad humana, y
- Justicia transicional e implementación de las sanciones y medidas de reparación para la reconciliación social.
Justicia para la gente
Una idea central del documento es concentrar la oferta de los servicios en las necesidades de las personas y los territorios. Aquí sería deseable hablar de necesidades jurídicas porque no todas las necesidades pueden ser atendidas por la administración de justicia; de hecho, suponerlo ha sido una de las causas de la congestión judicial.
En este punto, sería importante que el gobierno realice una nueva Encuesta de Necesidades Jurídicas, con mayor cobertura territorial y especial énfasis en el área rural, donde existen graves problemas de acceso a la justicia.
Lo de centrar la oferta en justicia en las comunidades y territorios, debe hacerse sobre la base de las evidencias y en diálogo permanente con el CSJ, para que ajuste su mapa judicial con este objetivo, porque no se trata de aumentar la oferta por aumentarla si esto no se acompaña de instrumentos para remover las barreras de acceso.
Elaborar un mapa de justicia para caracterizar la oferta institucional en los territorios, adoptar un modelo de articulación entre la justicia formal y los sistemas locales de justicia, y como resultado, diseñar una estrategia diferenciada de fortalecimiento de la capacidad institucional de los distintos servicios de justicia (administrativos, comunitarios, de equidad), es una apuesta ambiciosa que debe hacerse en el marco del Plan Decenal de Justicia, con los ajustes que este requiera en términos de actualización y simplificación de espacios y mecanismos de ejecución.
Tres años y algo más, es tiempo más que suficiente para dejar un diagnóstico de la oferta en justicia, de sus limitaciones de cobertura en los pequeños municipios, del déficit en la mirada diferencial según las necesidades de distintas poblaciones (personas con discapacidad, personas mayores, campesinos, migrantes, mujeres víctimas de violencia en pareja, entre otras poblaciones vulnerables), y de la necesidad de pensar la justicia como un sistema, una idea recurrente en la propuesta del gobierno.
Por su parte, la apuesta por la educación legal de las personas es una buena idea que deberá concretarse en un plan nacional, con el apoyo de la Defensoría del Pueblo, las facultades de derecho, los Consultorios Jurídicos de las universidades. En este orden de ideas, vale la pena considerar una práctica jurídica social para los estudiantes de derecho como alternativa de grado.
Transformación digital
La transformación digital de la administración de justicia, una tendencia que se aceleró en tiempos de pandemia, y uno de los temas centrales que está en el proyecto, debe quedar recogida en un documento Conpes con vigencia de, al menos doce años (tres gobiernos), que cuente con visto bueno del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) para asegurar los recursos, y se construya en diálogo con el CSJ y el Ministerio de las Tecnologías, en el marco de la política de Estado Abierto (Documento Conpes 4070).
Una idea central del documento es concentrar la oferta de los servicios en las necesidades de las personas y los territorios. Aquí sería deseable hablar de necesidades jurídicas porque no todas las necesidades pueden ser atendidas por la administración de justicia; de hecho, suponerlo ha sido una de las causas de la congestión judicial.
El CSJ es la entidad que ejecutará los recursos para tal efecto, incluido un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo aprobado por el gobierno anterior que sería la fuente inicial de recursos, más lo que se aprueben para la rama judicial para estos cuatro años. La ampliación de la conectividad a los municipios más alejados de las zonas urbanas, para el adecuado funcionamiento de los distintos servicios de justicia, debe ser una prioridad, para lo cual es necesario incluir ese objetivo en la política de conectividad del Estado.
Política criminal y justicia transicional
Los dos últimos puntos parecen ser la apuesta más importante del gobierno Petro en materia de justicia, a juzgar por las declaraciones del ministro de Justicia:
- adoptar el enfoque de justicia restaurativa en la política criminal y la política penitenciaria:
- una política de drogas más enfocada en la prevención que en el castigo;
- regular los mercados de algunas de las sustancias prohibidas, y
- consolidar la justicia transicional en clave de reparación y de reconciliación.
La propuesta de suprimir del Código Penal un importante número de delitos, la incorporación de penas alternativas, sanciones no privativas de la libertad, beneficios administrativos, estrategias de prevención del delito y de resocialización para disminuir la reincidencia, son apuestas que trascienden la discusión en el Plan de Desarrollo y que exigen un cambio profundo en materia de política criminal y penitenciaria.
En lo tocante a reformar la arquitectura al sistema de justicia, sería bueno saber si el gobierno tiene una propuesta, para que pueda ser conocida y debatida. Estos cambios no son posibles a través de programas del Ministerio de Justicia porque implican reformas a la ley Estatutaria de Administración de Justicia y participación del CSJ, de las Altas Cortes y los jueces y magistrados.
Un sistema integral de justicia
Al lado o además de lo anterior, en las Bases del Plan de Desarrollo se incluyen otras propuestas sobre impulsar los métodos alternativos de resolución de conflictos (tema recurrente en todos los planes de desarrollo), fortalecer la Jurisdicción Especial Indígena, las justicias propias y comunitarias, el desarrollo de la justicia ambiental y la jurisdicción agraria, o el Sistema de Defensa Jurídica del Estado.
Más allá de los enunciados generales, se destaca en este punto la idea de mapear las llamadas justicias propias y comunitarias, y desarrollar mecanismos de articulación con la llamada justicia formal. Debería incluirse un ajuste de la llamada justicia de equidad (jueces de paz y conciliadores en equidad), un recurso que ha venido perdiendo importancia y que valdría la pena recuperar en un gobierno que parece tener una mirada de la justicia más allá de los tribunales.
En todos estos temas se echa de menos un sistema de indicadores y de metas conseguibles en los tres años y algo más que queda de gobierno, por ejemplo, en materia de condenas contra la Nación, o en indicadores de descongestión, duración de los términos procesales y ejecución de sentencias, temas estos que deben ser incluidos en el plan de desarrollo de la rama judicial.
Hay una ausencia notable en relación con los servicios de justicia a cargo del gobierno, como las funciones jurisdiccionales de las Superintendencias y otras agencias estatales, las Inspecciones de Trabajo, la aplicación de la ley 2126 de 2021 que reorienta la función de las Comisarías de Familia (un recurso de proximidad importante en cuestión de violencia de género) y otros instrumentos de larga tradición en Colombia, como son las Casas de Justicia, los jueces de paz, los conciliadores en equidad y otros mecanismos no formales. Ojalá en la versión final esto se potencie.
Metas verificables
En todos estos temas se echa de menos un sistema de indicadores y de metas conseguibles en los tres años y algo más que queda de gobierno, por ejemplo, en materia de condenas contra la Nación, o en indicadores de descongestión, duración de los términos procesales y ejecución de sentencias, temas estos que deben ser incluidos en el plan de desarrollo de la rama judicial. Los recursos adicionales para la rama judicial deben estar atados al logro de metas verificables, un proceso de negociación que debe darse en el Congreso y donde el Ministerio de Justicia debe asumir el liderazgo en lo que corresponde.
En la versión definitiva que se presente al Congreso de la República en el mes de febrero, así como en el articulado aprobado y el diálogo que debe hacerse con la propuesta de plan de la rama judicial, veremos si estos anuncios importantes en materia de justicia se traducen en políticas, planes, programas e iniciativas legislativas concretas, o quedarán en la retórica que tanto gusta en el DNP, cuando se trata de hacer un Plan de Desarrollo realista y realizable.
