Tras el escándalo del DAS, se impone un nuevo ordenamiento del sector de Inteligencia. Ante la caída de la ley 1288, un nuevo proyecto de ley propone darle al Ministerio de Defensa todo el control político y administrativo. No es una idea buena ni corresponde a las mejores prácticas internacionales.
Armando Borrero Mansilla*
Secreto, control y norma
Se acaba de presentar al Congreso un proyecto nuevo de ley para regir la actividad de inteligencia. Se busca reemplazar la ley 1288 declarada inexequible por la Corte Constitucional y contar con un instrumento eficaz para afrontar la crisis develada por los escándalos del DAS.
En el centro de las preocupaciones ciudadanas está el problema de cómo controlar unas organizaciones cuyo diseño parece estar orientado, en muchos aspectos, para escapar de todo control. Si tienen que actuar a cubierto de quienes representan amenaza, bien pueden estar a cubierto hasta de sus propios beneficiarios.
Sus actividades tienden, muchas veces, a contradecir el principio republicano y democrático de la transparencia de los actos públicos, por el carácter mismo de sus objetivos. Problema nunca resuelto del todo, este de "¿quién controla a estos controladores?" (Parodia del interrogante romano referido a los militares de "¿quién custodia a estos custodios?)
Pero para no parecer pesimistas incurables, debe aclararse que muchas sociedades y sus correspondientes Estados, han logrado diseños políticos, administrativos y judiciales capaces de reducir el descontrol a "sus justas proporciones".
La inteligencia: necesidad, legitimidad, diversidad
El control de los órganos, métodos y actividades de inteligencia estatal, debe ser una norma resultante del carácter abierto e igualitario de las sociedades democráticas. Como tal debe ser aceptado. Más aún, hoy es una necesidad típica de sociedades complejas.
El costo que se paga por ocultar y manipular la información y el conocimiento en un mundo socialmente intrincado, de intereses múltiples y entrecruzados, un mundo comunicado intensamente y globalizado, lo ejemplifican tanto el derrumbe del campo socialista bajo su propio peso de inmovilidades y represiones, como la crisis financiera del 2008 en Occidente. La movilidad y el cambio incesante, son el signo de los tiempos y las vendas y mordazas son disfuncionales.
En el campo de la inteligencia de Estado es necesaria la reserva en muchas circunstancias, pero ésta no puede ir más allá de las implicaciones inmediatas de seguridad ni estar por encima de los ordenamientos constitucionales y legales que protegen derechos y libertades.
Los problemas que se enfrentan son de orden muy variado. La inteligencia no es un campo homogéneo. La actividad se ocupa de temas diferentes y de áreas políticas de características diversas. Hay inteligencia para sustentar la política exterior y la seguridad nacional del Estado. Hay inteligencia para proteger el ejercicio normal de la autoridad estatal y por lo tanto, de seguridad para las instituciones. Hay inteligencia para garantizar el desarrollo normal de las actividades de los ciudadanos en los campos social, económico y cultural, o dicho de otra manera, inteligencia contra la delincuencia e inteligencia para la justicia.
De entrada se advierte en esta diferenciación una división clara entre inteligencias políticas, las de seguridad nacional y del Estado, inteligencias de prevención para la tranquilidad de la vida cotidiana, e inteligencias para apoyar la justicia, como es la investigación criminal. En muchos ordenamientos institucionales se confunden funciones de conocimiento y análisis con intervenciones de tipo policial y viceversa (como dicen ahora las reinas de belleza)
En un país "normal" se entiende que las policías tienen como blanco la delincuencia y la investigación criminal, los militares, las capacidades armadas de los oponentes reales o potenciales, y organismos especializados realizan la inteligencia política, tanto para conocer intenciones externas que le den soporte a la política exterior como para garantizar la seguridad interior de las instituciones.
Colombia, un caso particular
En Colombia hay un elemento adicional de confusión. El conflicto interno y una delincuencia organizada de alto calibre, no permiten diferenciar de manera tajante blancos y misiones de los distintos servicios de inteligencia.
En Colombia la confusión es la norma tanto por la concepción de lo que es la inteligencia, como por las tradiciones acumuladas en el devenir del ordenamiento institucional y por las circunstancias especiales que introducen el conflicto interno y una delincuencia organizada poderosa.
La inteligencia de Estado se ha entendido como actividad policial, la tradición de la vieja Dirección de Seguridad, luego la del SIC (Servicio de Inteligencia Colombiano) y finalmente el DAS, que mezclan inteligencia política e investigación criminal como misiones, y por último, conflicto y delincuencia organizada que imponen una confusión inevitable porque sus actividades se encuentran y entrecruzan en las oscuridades del bajo mundo.
En la base del problema se encuentran muchos fenómenos entrecruzados de guerrilla, narcotráfico y otros tráficos nefastos como el de armas, explosivos y personas. Entre éstos hay apoyos múltiples y negocios permanentes.
Si la inteligencia militar se dirige contra estructuras de la guerrilla, que es su blanco natural, fácilmente se puede encontrar con una gama muy variada de delitos comunes como narcotráfico, secuestro, comercio de armas, extorsión, etc. Esto debe asumirse como normal en la situación del país y debe generar una necesidad de colaboración y coordinación entre agencias, tal como la que se intenta con la Junta de Inteligencia.
Si la policía se dedica a un caso de delincuencia común puede encontrarse con fenómenos relacionados con la guerrilla u otros relativos a la seguridad del Estado, y así sucesivamente. La especialización de blancos y misiones se dificulta en ese ambiente, pero una buena normatividad puede convertir la confusión en ventaja: léase sinergia entre agencias que muchas veces compiten de manera inapropiada, por mal entendimiento de lealtades institucionales y protagonismos.
El gran ausente
Sobre el proyecto de ley propiamente dicho, hay mucha tela que cortar. Primero, cuestiones de énfasis en la determinación de la dirección del sistema y de los organismos que lo componen.
Sorprende, en primer lugar, el bajo perfil que le da el proyecto al ministerio político por esencia, el Ministerio del Interior. Este ministerio tiene funciones y responsabilidades en materias relacionadas con el orden público, con los procesos electorales, con los derechos humanos y con minorías étnicas, entre otros. Nuevamente la tradición del viejo ministerio de gobierno condiciona la mentalidad de los proponentes.
En la mayor parte de los Estados modernos, este ministerio se ocupa de la inteligencia política para la seguridad de las instituciones y también, en muchos diseños vigentes, de la policía y de la investigación criminal. En Colombia la historia lo ha impedido y probablemente continuará así mientras no se alcance la paz interna.
Pero debería ocupar un papel junto al Ministerio de Defensa, por lo menos para orientar la inteligencia que en futuras reglamentaciones se asigne al DAS o al organismo que lo reemplace. Cierto es que como parte del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa Nacional, está presente en la elaboración de las políticas y es un consumidor de inteligencia establecido. Pero la ley podría ser más explícita para ponerlo en condiciones de asumir tareas muy importantes de control de la actividad, como la que se mencionará a continuación.
Quién asume la responsabilidad política
Los servicios de inteligencia tienen sobre sí varios tipos de control. Un control político del Ejecutivo y del Legislativo. Un control administrativo que también implica a las dos ramas mencionadas y un control judicial, tanto en el campo de las autorizaciones (para actividades intrusivas que violen la intimidad de personas o de organizaciones) como el posterior en lo penal y disciplinario.
El control político recae en funcionarios con responsabilidad política elevada, sean jefes de gobierno o ministros y en comisiones parlamentarias especializadas. En Colombia, los organismos denominados antes como de "alta policía" o sea, sin miedo a la expresión, de inteligencia política, han dependido directamente del jefe del Estado, con un esquema que se considera anticuado hoy en día.
Lo frecuente en la modernidad es que estén a cargo de un funcionario con una responsabilidad política importante, pero inferior a la del jefe de gobierno (o simultáneamente de gobierno y Estado en los regímenes presidenciales) normalmente un ministro de Interior o similar. Un esquema tal tiene la ventaja de atribuir el control del Ejecutivo, controles tanto de eficacia como de legitimidad, a un funcionario interesado en realizarlo porque está en juego su supervivencia política, en una democracia. Además se protege a la cabeza del gobierno en las crisis que se puedan derivar de fallas en la actuación de los servicios.
Cuando la dependencia del Ejecutivo está, como en Colombia, en cabeza del presidente de la república, el control se debilita. Un presidente no tiene ni instrumentos ni tiempo para vigilar de continuo y en detalle, la operación de un servicio. El control recae en el director del propio organismo, normalmente desprovisto de responsabilidad política e interesado más en la eficacia que en la legitimidad. El esquema presidencial, para controlar bien, debe establecer una autoridad delegada entre el presidente y el organismo.
Mejor sería tener una responsabilidad política alta en medio, la de un ministro encargado de la seguridad interior. En el proyecto presentado al Congreso, este papel es del Ministro de Defensa que en un diseño ministerial normal no se ocuparía de interior y justicia. En Colombia, por fuerza de las circunstancias, debe al menos compartirlo.
Para un DAS futuro, sería más operante la dependencia de un ministerio como el del Interior y no la directa del jefe de Estado. Tal vez otra sería la suerte del actual organismo si hubiera dependido de alguien más sensible al control del Congreso y de la opinión pública como lo puede ser un ministro, en vez de un presidente con legitimidad electoral propia y un grado de poder muy elevado. El primero se juega el pellejo en la arena política. El segundo, si acaso, un improbable control judicial.
El proyecto contiene muchas cosas más y mucho hay que decir sobre el papel del Congreso en el control de la inteligencia. Mucho también sobre las medidas de protección para los agentes de inteligencia en los tropiezos que les imponga el difícil trabajo que han escogido.
En un artículo posterior y si la hospitalidad de Razón Pública lo permite, se pueden abordar otros aspectos del proyecto con mayor reflexión y con una lectura cuidadosa del mismo. La crisis de las "chuzadas" impone que "pisemos con blandura", como dice un poema de Yeats, en un tema crucial para una Colombia más democrática en el futuro.
*Cofundadorde Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.
