Bogotá sigue siendo un fuerte polo de atracción y las economías de aglomeración explican en gran medida la dinámica de los asentamientos productivos en la región. Pero imponer a sus vecinos un modelo de desarrollo urbano mediante un chantaje conel agua no es la salida. Existen soluciones audaces que solo requieren formas civilizadas de integración.
Saúl Pineda*
Qué está en juego
La intención del alcalde Gustavo Petro de suspender la venta de agua en bloque a los municipios vecinos ha desatado una tormenta de grandes proporciones. Aun así, tengo la convicción de que esta salida constituye al mismo tiempo una buena oportunidad para reabrir el debate sobre los alcances y los temas de la integración regional, que hoy resulta inaplazable.
El trabajo interdisciplinario de un grupo de consultores que me correspondió coordinar recientemente para el Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) y la Secretaría Distrital de Planeación, confirma la pertinencia de este debate.
¡Más atrae más!
De acuerdo con el estudio “Lineamientos para una política de adaptación a la evolución de los asentamientos productivos en la región Bogotá – Sabana”, la persistente concentración de la actividad económica en el Distrito Capital, presentaría algunas diferencias en relación con las tendencias que hoy ocurren en otras metrópolis del mundo.
 15 zonas francas – entre permanentes y uniempresariales – están localizadas en la Sabana. Foto: Ministerio de Comercio. |
La ciudad representa hoy un 83,8 por ciento del PIB de Cundinamarca. En ella se concentraron, además, el 90 por ciento de las industrias y el 95 por ciento de las empresas de servicios – pequeñas, medianas y grandes – creadas en la última década. No hay evidencia de que exista fuga masiva de empresas y de empleo hacia la Sabana. Es decir, en la decisión de localización de los empresarios en la región en la ciudad siguen pesando mucho las economías de aglomeración propias del siglo XX.
Bajo esta óptica, no se estarían confirmando las proyecciones del Modelo de Ocupación del Territorio (MOT), patrocinado por la pasada administración de Cundinamarca, en el sentido de que hacia los municipios de la Sabana se estarían desplazando cerca de 2.000 industrias y un total de 100.000 empleos en un período relativamente corto.
Por el contrario, la importancia del mercado de la capital sigue siendo un gran incentivo para que las empresas se mantengan en ella. Así lo revela el hecho de que en la primera década del presente siglo, en materia de recaudo de impuestos, Bogotá solo haya perdido en su participación cerca de dos puntos del ICA y tres del predial en relación con los municipios de la Sabana.
En el margen ocurren muchas cosas
Sin embargo, el mismo estudio destaca cómo en el mismo período fue creciente la expansión de actividades productivas en los corredores más tradicionales — la calle 13 y la Autopista Sur — así como en ejes de nuevas actividades industriales y de almacenamiento, alrededor de la periferia occidental. Esos asentamientos son ahora visibles en Mosquera, Soacha, Cota, Funza, Madrid y Tocancipá.
 El Gobernador Álvaro Cruz y el alcalde Gustavo Petro. Foto: Flickr de Álvaro Cruz. |
Las razones de esta localización son, fundamentalmente, los costos crecientes de la tierra en Bogotá. Las exenciones tributarias cumplen un papel de segundo orden. Estas tienden más bien a actuar “en el margen”, es decir, los empresarios consideran los incentivos tributarios una vez han hecho los cálculos de la distancia de su localización en relación con Bogotá – que incluso sigue siendo una de las principales motivaciones para permanecer en la Sabana – y de la disponibilidad de áreas y los precios para la construcción de sus plantas o bodegas.
Estos hallazgos no restan trascendencia al tema tributario. Simplemente se aproximan a los modelos conductuales que guían a los empresarios, quienes una vez toman la decisión de localizarse fuera de Bogotá, pasan a decidir en qué municipio se van instalar.
Es aquí donde se podría estar presentando un fenómeno de destrucción de impuestos o de competencia espuria entre municipios a partir de dádivas tributarias. A lo anterior habría que agregar los incentivos generados por las 15 zonas francas – entre permanentes y uniempresariales – localizadas en la Sabana, y que estimulan la localización de nuevas actividades industriales, comerciales y de servicios en la región.
Y hacia el futuro seguirán ocurriendo cosas: los planes de ordenamiento territorial vigentes en 22 municipios de la Sabana – y que ahora entran en proceso de actualización – permiten estimar una oferta futura superior a las 10 mil hectáreas para uso industrial en ese territorio. Las presiones que esta normativa representará sobre los suelos de protección y sobre la oferta de servicios públicos son innegables.
En consecuencia, parece aún posible un ejercicio anticipativo entre el Distrito Capital y los municipios de la Sabana para establecer acuerdos eficaces – con instrumentos disponibles –en torno al desarrollo sostenible de las actividades productivas en la región, así como la puesta en marcha de proyectos habitacionales y sus servicios conexos. El momento resulta propicio para estrenar los mecanismos contemplados por la recién decretadaLey 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial – LOOT).
El agua: oportunidades de un conflicto
Por las razones hasta aquí expuestas, la decisión del alcalde Petro de condicionar la venta de agua en bloque a los municipios de la Sabana a que adopten un modelo de desarrollo urbano similar al que quiere para la capital — aunque fundada en un principio razonable — resulta siendo una imposición de reglas de juego en el ajedrez territorial, donde Bogotá es un jugador importante, pero no el único.
 La administración distrital pide que los municipios cuenten con directrices claras de ordenamiento territorial planificado. Foto: mariam11347.lacoctelera.net |
Considero que el discurso del alcalde Petro- y de su gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) – resulta contundente, cuando se argumentan las razones por las cuales el Distrito se inclina a suspender el contrato de venta de agua en bloque a los municipios cercanos, hasta cuando estos adopten criterios sostenibles que garanticen su uso responsable, sin ceder a la presión de los particulares, como ocurre en muchos casos.
De igual manera, percibo como muy razonables las declaraciones de la administración distrital sobre la necesidad de que los municipios cuenten con directrices claras de ordenamiento territorial planificado, que regulen de manera precisa las nuevas actuaciones urbanísticas y las cesiones de suelo para el desarrollo de actividades productivas en la Sabana.
El problema radica en que la forma de poner en escena este modelo de intervención en la Sabana resulta inadmisible. Da la impresión de que el Alcalde Mayor, por intermedio del gerente de la EAAB, quiere “gobernar” el ordenamiento del territorio fuera de su jurisdicción, porque es dueño del grifo del agua, cuando en realidad los ecosistemas estratégicos para su provisión, así como los servicios ambientales para la protección de las cuencas, se encuentran en jurisdicción de los municipios de Cundinamarca y de la sabana del Río Bogotá en particular.
Algunos expertos consultados señalan que una decisión condicionada para suspender el contrato de venta de agua en bloque, más allá de las complejidades legales que implica, vulnera un derecho incuestionable: el acceso al agua; al tiempo que se mete a fondo con la autonomía municipal en la definición de usos del suelo y podría ir en contra del principio de solidaridad y equidad territorial previsto en la mencionada Ley 1454 de 2011.
Estos mismos expertos coinciden en advertir sobre el doble discurso en que estaría incurriendo el Distrito. Así lo señalan cuando perciben que el primer mandatario de los bogotanos habla con vehemencia de la “gobernanza del agua” para justificar los condicionamientos ya señalados a los municipios, pero no se acuerda de reclamar para sí, con la misma contundencia, la responsabilidad del tratamiento sanitario del agua una vez utilizada y vertida al río.
Paradójicamente, el alcalde usa el argumento de que al vender el agua en bloque “le pierde la pista” al buen uso del líquido. Un argumento que en manos de algún tribunal podría devolverse en contra suya, según los analistas consultados.
El proceso de integración regional en el que hoy están inmersos Bogotá y Cundinamarca, en medio de avances y retrocesos, requiere del ejercicio franco de la concertación entre los entes territoriales implicados en él. Así lo exigen el sentido común, el mandato de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y, en todo caso, la práctica moderna de la gobernanza democrática territorial.
Poco ayuda en esta dirección que uno de esos actores territoriales amenace con cerrar el grifo del agua a los demás para conseguir que éstos asuman a la brava su modelo de ordenamiento.
Una propuesta compleja y audaz
No hay que olvidar, que los municipios tienen competencias suficientes para decidir sobre su MOT y ya existen “movimientos asociativos” entre ellos – sobre todo en la Sabana – para constituir un nuevo acueducto regional que los libere de la dependencia de la EAAB.
 El alcalde Petro usa el argumento de que al vender el agua en bloque “le pierde la pista” al buen uso del líquido. Ese argumento podría devolverse en su contra. Foto: cuentasclaras.co |
En esta perspectiva, cuentan con el apoyo del gobernador, primer interesado en asumir esa responsabilidad regional, aún a riesgo de que el conflicto derive en una disputa poco racional por las actuales fuentes hídricas.
Para evitar este camino, tal vez podría ser una mejor señal la generosa participación de la EAAB en la creación de una empresa pública de naturaleza regional, neutral e independiente de los entes territoriales. Una decisión compleja y audaz, pero posiblemente menos riesgosa que el entrampamiento en un contencioso de difícil vaticinio.
La clave para Bogotá está en el manejo de las interdependencias que moldean su destino común con los vecinos. Allí podría estar la diferencia entre una izquierda borbónica y una izquierda democrática.
* Director del Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas. Universidad del Rosario.[1]
