Un repaso a la cadena de fracasos en la ejecución de obras de infraestructura vial arroja luz sobre el por qué de los atrasos y de los escándalos: si la participación privada parece recomendable, el Estado tiene que controlar de veras los proyectos -y no está preparado para ello. En vez de escandalizarse, la ciudadanía debe ponerse a vigilar en serio.
Marcela Anzola*
Bienes públicos esenciales
Los riesgos de corrupción en el campo de la contratación pública -y en especial cuando se trata de construir obras públicas- son un tema recurrente en las diversas disciplinas que se ocupan de este mal y del diseño de métodos para combatirlo.
En el caso de la infraestructura vial, el tema cobra importancia adicional por dos razones:
- Primero porque se trata de un bien público esencial, destinado al uso de la comunidad y que debe ser provisto por el Estado. Estos bienes son indispensables, porque de ellos dependen otros derechos fundamentales -la libertad de movilidad y la seguridad, por citar algunos- además de que permiten el acceso a otros bienes y servicios.
- Y segundo porque su construcción y mantenimiento implican ejecutar proyectos que consumen grandes volúmenes de inversión pública y que son altamente vulnerables a la corrupción debido a su magnitud, complejidad y dificultad para controlar.
Asociación público-privada
En Colombia, donde los rezagos en infraestructura vial son un problema crítico reconocido, a punto tal que el nuevo Plan Nacional de Desarrollo (PND) les asigna una muy alta prioridad para el cuatrienio –es una de las “locomotoras de la prosperidad”– se agudiza el dilema de cómo cumplir con las metas propuestas y a la vez blindar los proyectos contra la corrupción. Además de voluntad política, esto implica contar con esquemas de financiación, estructuración y ejecución de los proyectos que garanticen la eficiencia y al mismo tiempo desincentiven las prácticas corruptas.
El PND, sin mencionar directamente el tema de la corrupción y sobre la base de consideraciones de eficiencia, considera que la solución más idónea consiste en alguna fórmula de vinculación de inversionistas privados a los proyectos de infraestructura, bajo un esquema de Asociación Público-Privada (APP) [1].
No obstante, el tema de la participación privada es bastante polémico, en tanto para algunos se trata simplemente de “privatizar” la infraestructura vial, con graves perjuicios para “lo público”.
Desde otra perspectiva, se subraya la necesidad de fortalecer la intervención del Estado por la vía de la regulación, con miras a evitar prácticas monopólicas y en especial el abuso de la posición dominante, dadas las condiciones requeridas para ejecutar este tipo de proyectos.
El punto clave, sin embargo, es establecer qué tan preparado se encuentra el Estado colombiano para asumir los retos que plantea el PND, y si el esquema previsto es el más idóneo. Porque en la historia reciente de Colombia, no solo han sido el pan de cada día los escándalos de corrupción en el sector, sino también porque no se ha tenido la mejor experiencia manejando diferentes esquemas de participación privada.
Cadena de fracasos
En efecto, la historia de las concesiones viales en Colombia data de la década de los 90 y ha ido evolucionando a lo largo de los años:
- El proceso se inicia con 11 contratos suscritos entre 1994 y 1997, cuya duración promedio era de 11 años. Estos contratos fueron negociados partiendo de un grado muy bajo de preparación por parte del gobierno.
Por ejemplo, en muchos casos no se habían adquirido los predios ni se contaba con las licencias ambientales, lo cual se tradujo en retrasos al iniciar las obras. Los diseños iniciales tenían problemas y en varios casos tuvieron que ser modificados después de comenzar la ejecución de los contratos, lo que implicó obvios sobrecostos. Tampoco se contó con estudios de tráfico adecuados, y en la práctica resultó que casi siempre este fue menor que lo pronosticado.
Un tema adicional -que poco se comenta- es el hecho de no haber evaluado seriamente la solvencia financiera de las empresas licitantes, y esto condujo a que en algunos casos no se pudiera obtener financiación, pues las empresas no reunían los requisitos exigidos por el sistema financiero.
Como resultado de todo lo anterior, los contratos tuvieron que renegociarse y el gobierno tuvo que desembolsar cerca de 11,3 millones de dólares entre 1996 y 1998. A lo que se sumó el pago de otros 33,4 millones de dólares, por concepto de garantías de ingreso mínimo por tráfico [2].
- A finales de 1997 se firmaron dos nuevos contratos, uno de los cuales, el de la Concesión Tobía Grande-Puerto Salgar, otorgado a la firma española COMMSA, fue cancelado por incumplimiento y dio lugar a un millonario pleito que terminó en una polémica conciliación, ampliamente criticada por la Contraloría y por la opinión pública.
- Esta situación llevó a que en el 2006 se expidiera el documento CONPES 3413 – Programa para el Desarrollo de Concesiones de Autopistas 2006 – 2014– que estableció los lineamientos de política para estructurar proyectos de infraestructura física de transporte.
- Las modificaciones adoptadas por el CONPES se referían a la asignación de riesgos y al nivel de estudio de los proyectos. Adicionalmente se ordenó que la estructura financiera del proyecto se ajustara a la capacidad efectiva de inversión pública y privada en la obra respectiva, y que además buscase maximizar la participación del sector privado. Para estos efectos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), en coordinación con el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), debían identificar estructuraciones financieras alternativas para los proyectos, incluyendo la evaluación del costo de los mecanismos de cobertura de riesgo que maximizaran la participación del sector privado.
- No obstante, los proyectos que se negociaron siguiendo estos criterios también han presentado dificultades y varios de ellos han tenido que ser renegociados. Lo cual pone de relieve la existencia de problemas más hondos, que trascienden los esquemas de asociación público-privada que se elijan.
Más Estado, más ciudadanía
Para construir obras de infraestructura existen varios mecanismos o esquemas que en otros países –Perú, Chile, Reino Unido, los Estados Unidos, por mencionar algunos– han demostrado ser viables y exitosos. Más allá de los sesgos y preferencias ideológicas que puedan acompañar a algunos de ellos, la elección de uno u otro dependerá también de otros factores, tales como los retos tecnológicos del proyecto, su nivel de costos, y el entorno institucional –incluyendo acá los riesgo de corrupción.
En cambio casi nunca –o apenas raramente– se tiene en cuenta que el Estado tiene un papel específico y decisivo que jugar en cada caso particular, y que de su adecuado desempeño depende el éxito del proyecto.
En otras palabras, independientemente del esquema que se elija, el éxito o fracaso de un proyecto dependerá en muy buena parte de que el Estado asuma el papel que le corresponde, algo que no se ve muy claro en el caso del Estado colombiano.
Las continuas fallas y problemas que se han presentado en las diferentes etapas de los proyectos de concesión en Colombia se atribuyen en buena parte a fallas institucionales, que pueden explicarse hasta cierto punto por la carencia de personal idóneo, pero que en gran medida también son imputables a los altos grados de corrupción que han caracterizado este sector.
Todo lo cual hace más preocupante aún la situación actual, que exige ejecutar proyectos de gran envergadura o megaproyectos, como se les ha denominado.
En síntesis, para no repetir la historia de fracasos que el país ha experimentado hasta ahora, con altas pérdidas económicas y sociales, es preciso dar un viraje a la manera como se ha manejado hasta ahora el tema de la infraestructura vial en Colombia, lo cual implica un manejo institucional más responsable, pero también una participación ciudadana más comprometida, no solo en el desarrollo de los proyectos, sino también en el control de los mismos, mediante esquemas de veeduría ciudadana.
* Abogada de la Universidad Externado de Colombia, LL.M. Universidad de Heidelberg, Lic.oec.int Universidad de Konstanz, se desempeña como consultora en las áreas de comercio internacional, inversión extranjera y corrupción.
@marcelaanzola
Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número.
