Un repaso instructivo y preocupante del atraso, los sobrecostos, la corrupción, la desatención a la calidad, la miopía de la clase política, las consecuencias y los escasos progresos en construir y mantener las muchas obras físicas que necesita Colombia.
Mauricio Sánchez-Silva
Un asunto decisivo
El término infraestructura suele referirse a obras civiles de gran tamaño, como puentes, puertos y autopistas. En un sentido más amplio, este concepto incluye el conjunto de elementos físicos y organizacionales que soportan el desarrollo de una sociedad.
Dentro de este conjunto de elementos, la infraestructura física incluye tres subgrupos:
- Los servicios básicos o infraestructura mínima necesaria, como los servicios públicos (agua, energía).
- La infraestructura para la vida y la convivencia, donde se incluyen aquellos elementos que dignifican la vida de las personas, como el inmobiliario urbano, los andenes, el alumbrado público y los espacios recreativos.
- La infraestructura para la competitividad y el desarrollo económico, como decir las autopistas, los puertos, los aeropuertos y el sistema de transporte masivo.
La globalización y la apertura económica le han dado una connotación especial al tema de la infraestructura y lo han convertido en un eje central de la agenda nacional. El salto social y económico que requiere el país depende en buena medida de cómo se planee y desarrolle la infraestructura en todas sus dimensiones.
Infraestructura mediocre
La cobertura de servicios públicos es precaria y es de mala calidad en casi todas las dimensiones, especialmente en rubros tan críticos como el agua potable. Las dimensiones básicas, la cobertura, el estado y la operación de la infraestructura en Colombia pueden calificarse como mediocres. Esta calificación se debe a varias razones:
- Los centros urbanos son agresivos para el ciudadano y tienen estándares estéticos y funcionales que desmejoran la calidad de vida.
- La infraestructura para la competitividad tiene un atraso muy grande; las vías, los puertos, la interconexión y el equipamiento vial presentan serias limitaciones.
Las deficiencias de la infraestructura afectan seriamente el desarrollo del país, contribuyen a la pobreza –especialmente por la dificultad de acceso o la mala calidad de los servicios básicos- y limitan el crecimiento industrial –especialmente por los altos sobrecostos-.
Entre el 20 y el 30 por ciento de los costos de producción en Colombia resultan de la mala calidad de la infraestructura de transporte.
A manera de ejemplo, según el Banco Mundial, entre el 20 y el 30 por ciento de los costos de producción en Colombia resultan de la mala calidad de la infraestructura de transporte. Este valor es entre el 7 y el 15 por ciento mayor que en países como Ecuador, Perú o Venezuela.
Causas del atraso
El atraso y las deficiencias de la infraestructura tienen muchas causas, y dependen de cada sector, pero existen ciertas características comunes:
- La infraestructura se planea y diseña para cumplir con metas de muy corto plazo. El ejemplo más evidente es el aeropuerto el Dorado el cuál habrá alcanzado su capacidad máxima cuando se entregue en el 2014.
- La calidad de las obras no es una prioridad para el Estado. En este punto merecen mención especial la poca efectividad y la falta de compromiso de las interventorías.
- Los mecanismos de contratación suelen acabar en sobrecostos y retrasos que fluctúan en promedio entre un 30 y un 50 por ciento de lo proyectado. Esto se debe principalmente a la contratación con diseños incompletos (fase I), a los problemas en la adquisición de predios, a las licencias ambientales y al mecanismo de consultas previas.
- La contratación, la construcción y la interventoría de obras han demostrado ser un foco de corrupción billonaria –como hemos visto, por ejemplo, en Bogotá o en Arauca-.
En otras palabras, planeamos infraestructura de mala calidad y con una visión de corto plazo, cuya construcción tarda entre un 40 y 60 por ciento más de lo establecido en el cronograma inicial; cuesta en promedio entre 30 y 50 por ciento más de lo planeado y, por problemas de corrupción, se ejecuta con un valor equivalente al 70 por ciento del presupuesto original.
Este proceso crea la necesidad de hacer inversiones en mantenimiento y reconstrucción antes de lo previsto, aumentando el déficit y reduciendo los recursos para inversiones nuevas. Claramente, la repetición sistemática de esta situación nos ha llevado al estado en que se encuentra el país hoy en día.
Descuido en la calidad
Aunque tradicionalmente a la cobertura se le da especial importancia, este no es el único ni el más importante de los indicadores. Como ya dije , la infraestructura es el medio para una vida digna y productiva, y esto no se reduce a la cobertura. El ingrediente que la complementa es la calidad. Desde un punto de vista macroeconómico, el desarrollo en infraestructura se mide en términos de cobertura. La cobertura es una medida muy importante de equidad social y es un aspecto sobre el que se debe trabajar intensamente en Colombia. Por ejemplo, es inaceptable que todavía exista un gran número de municipios con acceso limitado al agua potable y a los servicios sanitarios. A pesar del déficit de cobertura en la mayoría de sectores, hay que resaltar iniciativas como las del Ministerio de las Tecnologías de la Información para aumentar la cobertura de fibra óptica.
La calidad es una medida subjetiva del nivel de satisfacción de un individuo, o de una sociedad, con respecto, en este caso, a la infraestructura. La calidad es lo que en buena medida define a una sociedad como desarrollada: calidad en los servicios públicos, en el servicio de salud, en la educación y en la infraestructura física. Calidad es lo que todos los países buscan y lo que diferencia a los países desarrollados de los que no lo son.
El desarrollo de infraestructura no se mide únicamente en términos de kilómetros de vías o número de contenedores movilizados al año, sino también de los aspectos que contribuyen a la calidad; por ejemplo, eficiencia, seguridad, durabilidad, sostenibilidad y estética.
Parte del problema en Colombia se deriva de una clase política con visión de corto plazo y centrada en sus intereses electorales.
Por años Colombia ha mostrado ser una sociedad para la cual la calidad parece ser un asunto menor. La calidad no es un resultado directo y natural del crecimiento económico y de la inversión. La calidad es un insumo que debe planearse y exigirse como parte integral de un proyecto; y debería ser un componente esencial en todas las actividades del Estado.
Un problema político
Alcanzar altos estándares en cubrimiento y calidad no es un problema técnico sino político. La tecnología y la ingeniería necesarias para construir una infraestructura de calidad están disponibles, pero no existe la voluntad política para realizar proyectos ambiciosos y de gran impacto, como sí ocurre en los países desarrollados.
Estas decisiones, con frecuencia, se excusan en las limitaciones financieras. Sin embargo, en todos los países y ciudades del mundo las necesidades de inversión en infraestructura corresponden a un porcentaje muy alto de los recursos disponibles y lo que define su ejecución es la visión de la clase dirigente. Parte del problema en Colombia se deriva de una clase política con visión de corto plazo y centrada en sus intereses electorales.
Un avance y una tarea pendiente
A pesar de las críticas de algunos sectores por las demoras y los cambios en las condiciones de contratación, la creación de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) es un paso adelante. La decisión de tener estudios más detallados, de cambiar muchos de los incentivos perversos dentro de los procesos de contratación, de realizar una planeación estratégica y fijar prioridades en las obras, y de adoptar pactos anticorrupción es sin duda un gran acierto.
La experiencia muestra que los proyectos mal estructurados generan pérdidas y aumentan el déficit futuro. Colombia debería pensar seriamente en iniciativas como la ANI en otros sectores de infraestructura que requieren una intervención urgente.
Aunque el trabajo de agencias como la ANI para sacarnos del atraso es invaluable, no se ve con claridad quién está pensando en la Colombia del futuro. Toda la infraestructura que se está licitando o construyendo nos va sacar del atraso pero no va a ser suficiente para que seamos competitivos dentro de 25 o 30 años.
Sí queremos insertársenos y ser competitivos en una economía global necesitamos iniciativas ambiciosas en infraestructura que sean inspiradoras y que, además de mejorar la calidad de vida y la productividad, den ejemplo y contribuyan a construir una sociedad capaz de competir con los mejores países del mundo. En este sentido hay que reconocer la iniciativa del Ministerio de Transporte dentro de la ley de infraestructura para crear una agencia de planeación que tenga una mirada de largo plazo sobre este sector.
En resumen, Colombia necesita con urgencia organizar y reestructurar la inversión en infraestructura para reducir el déficit. mejorando la cobertura y la calidad, y diseñar una estrategia ambiciosa de crecimiento e inversión que nos prepare para ser competitivos en el futuro y para cumplir con nuestra cuota de responsabilidad intergeneracional.
* Profesor de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Los Andes
