Gigantismo, confusión en las modalidades de formación, deficiencias en la cobertura y en la calidad, son los grandes problemas del SENA. Necesitamos mejorar su funcionamiento y diseñar un nuevo sistema de formación para el trabajo.
*Víctor Manuel Gómez
Foto: Gina Parody -La actual Directora General del SENA, Gina Parody.
Gigantismo institucional
El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) se mantuvo por la fuerza de la inercia y durante más de medio siglo (entre 1957 y 2012), gracias al monopolio de recursos públicos provenientes de los aportes parafiscales (2 por ciento de la nómina de empresas).
Esta inercia condujo a un gigantismo institucional cuyos principales síntomas son:
· La gran diversidad y heterogeneidad en las ofertas de formación (nueve modalidades distintas ofrecidas en 2012 a más de 9 millones de personas).
· La prestación de servicios de ayuda y capacitación a población vulnerable, desplazados y residentes de áreas de desastres naturales.
· La alta burocratización.
· Los problemas de dirección y control de una entidad con 116 centros de formación en 33 regionales.
Vientos de cambio
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Foto: Gina Parody. Fundación Cultural Cazadores de Auroras-Taller de administración para proyectos independientes en el SENA. |
A partir de la reciente reforma tributaria el SENA pierde el monopolio sobre los aportes parafiscales y queda sujeto a asignación presupuestal del gobierno, según los recaudos del Impuesto Sobre la Renta para la Equidad (CREE).
Este cambio implica perder la ‘autonomía relativa’ del SENA y el consecuente aumento del poder de dirección por parte del Ministerio de Trabajo.
Estos cambios deberían ser acompañados de una cuidadosa evaluación externa que precise los problemas y potencialidades de la entidad. Se necesita:
· Precisar el sobredimensionamiento de su tamaño y de las coberturas.
· Evaluar la calidad de los programas (especialmente los técnicos y tecnológicos).
· Analizar su relación con los niveles medio y superior de educación.
· Revisar su eficiencia en términos de costo/beneficio.
Hacia un nuevo sistema de formación técnica
La evaluación del SENA pasa por una cuestión central: ¿es conveniente y deseable que una sola institución monopolice los recursos públicos para la formación para el trabajo?
Lo que Colombia en realidad necesita es un ‘sistema’ de instituciones de formación laboral que permita organizar, dirigir y mejorar las ofertas en diversos tipos de instituciones, con el fin de atender las inmensas necesidades de formación de la juventud en diversas regiones. Esta necesidad ha sido identificada en varios documentos CONPES, especialmente los que atañen a la formación de capital humano: el 2945 de 1997 y el 3674 de 2010.
La capacidad institucional de formación para el trabajo en Colombia es muy amplia, diversa, y supera con creces la del SENA. Por eso en vez de seguir con un gigante que monopoliza los recursos públicos, se requiere un ‘sistema’ formado por los diversos tipos de instituciones que ofrecen esta clase de formación.
El nuevo Sistema Nacional de Formación para el Trabajo (SNFT):
· Se encargaría de fomentar, programar, regular y evaluar las diversas ofertas de formación laboral en las diversas regiones del país.
· Las instituciones serían financiadas con recursos públicos y con aportes de las empresas a programas pertinentes. Se crearía el ‘Fondo Nacional de Formación para el Trabajo’.
· Los recursos se distribuirían mediante concursos y licitaciones entre los diversos tipos de instituciones y según criterios de calidad, pertinencia y eficacia en la formación.
· Se estimularían la emulación y la competencia por calidad entre las instituciones participantes, con resultados positivos tanto en la dimensión curricular y pedagógica como en la mejor adecuación de la oferta a necesidades y características de empresas y regiones.
· Los programas del SENA participarían en este sistema de emulación y competencia entre pares; sus programas competitivos tendrían la financiación que fuera necesaria.
No hay nada novedoso en esta propuesta. En 1999 un sistema similar había sido propuesto en el documento ‘Hacia un Sistema de Oportunidades de Formación para el Trabajo’, elaborado por la Misión de Educación Técnica, Tecnológica y Formación Profesional’ (Decreto 641 de 1998).
Mejorar la oferta y la calidad
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Foto: Banco de Fotos SENA 2011-Estudiante del SENA en el World Skills de Londres, edición 2011. |
Otro argumento a favor del nuevo SNFT es el gran déficit en la oferta de formación y de capacitación laboral, que no cubre las necesidades ni las expectativas de millones de jóvenes.
Según el Ministerio de Educación Nacional (MEN) hay un total de 3,2 millones de jóvenes que han desertado de la educación básica o han egresado del nivel medio y no cuentan con oportunidades de formación laboral. En Medellín, por ejemplo, se calcula que hay mas de 45.000 jóvenes en los mal llamados programas de ‘educación de adultos’, con necesidades de formación laboral moderna y de calidad. Inmenso caldo de cultivo de delincuencia, narcotráfico, prostitución y reclutamiento para grupos armados.
Las necesidades de formación de la juventud colombiana no pueden ser atendidas con calidad y eficacia a través del modelo tradicional del monopolio. Es preciso el concurso de cientos de instituciones que ofrecen programas de formación:
· Las universidades que ofrecen el ciclo de tecnologías.
· Instituciones universitarias, técnicas y tecnológicas.
· Los colegios de educación media-técnica
· Los programas de formación y capacitación en las empresas.
· Las instituciones de educación no-formal.
En el nuevo sistema los programas tendrían que ser evaluados por la institución y sometidos a exigencias y a estándares de calidad y competencia. Algo similar sucedería con los 116 centros de formación existentes dentro del SENA.
Los programas del SENA que no sean competitivos podrían ser adquiridos por el SNFT, a través del Fondo, y serían concesionados a instituciones con propuestas innovadoras de formación. De esta manera se utilizaría de forma creativa el patrimonio público creado a través de aquella entidad.
Manipulación de las cifras
Al gigantismo y a las deficiencias en la oferta de formación se agrega la manipulación de las cifras: el MEN utiliza las matrículas del SENA en programas técnicos y tecnológicos para inflar artificialmente las cifras de cobertura en educación superior.
Se ha usado el artilugio de conceder registro calificado a los programas del SENA, de modo que todos sus estudiantes son incluidos en el sistema de educación superior.
Un buen ejemplo de lo anterior se presentó con las tasas de cobertura de 2010 y 2011. Según las cifras oficiales, las tasas fueron del 37,1 por ciento y del 40,3 por ciento, respectivamente; pero el “pregrado” incluyó a los estudiantes del SENA: 296.866 en 2010 y 353.104 en 2011. Esto es ilegal e irregular. Si descontamos a estos estudiantes, las tasas reales serían solo de 30, 1 y 32 por ciento – una distorsión de más del 20 por ciento en la tasa oficial.
En el mundo entero es clara la diferencia entre formación profesional y educación de nivel superior. La primera es una modalidad de formación o capacitación para ocupaciones o trabajos específicos, impartida por empresas, centros o instituciones como el SENA. A diferencia de la educación superior, no se propone la formación integral ni el desarrollo de competencias intelectuales, analíticas, de experimentación e investigación, o competencias comunicativas y de razonamiento matemático. En el caso colombiano estas son las competencias genéricas evaluadas de manera obligatoria a todos los egresados en las pruebas Saber Pro.
Si los egresados del SENA tuvieran una formación equivalente a la de los egresados del nivel superior también deberían tomar la prueba Saber Pro: ¿cuál sería el desempeño de estudiantes de estos programas en estas pruebas?
La formación técnica y tecnológica corresponde a un tipo de formación práctica y aplicada cuyos objetivos son muy diferentes de los de la educación superior.
Decálogo de problemas
El diagnóstico actual del SENA y la propuesta del SNFT deben ser complementados con un debate de fondo que permitan dar cuenta de una serie de problemas:
· ¿Qué es la formación tecnológica en el SENA?
· ¿Se trata de un modelo curricular de formación de técnicos y tres semestres adicionales (más de lo mismo) que convierten al técnico en tecnólogo?
· ¿Cuáles son las diferencias sustantivas entre las llamadas educación 'técnica y tecnológica' en esa institución?
· ¿Es la educación tecnológica un poco más del mismo programa técnico?
· ¿Deben aumentarse los créditos o los semestres de formación?
· ¿Es el tecnólogo un poco más que el técnico, pero un poco menos que el ingeniero?
· ¿Qué diferencia los currículos de la formación de técnico y de tecnólogos?
· ¿Qué diferencias ocupacionales hay entre técnicos y tecnólogos?
· ¿Existe realmente el nivel de tecnólogo, claramente diferenciado del ‘técnico’ en la estructura ocupacional?
· ¿Estos dos niveles son artificiales, creados por la oferta educativa?
Decisiones discutibles
Finalmente, hay amplia evidencia de irregularidades en el otorgamiento de registro calificado a programas del SENA por parte del MEN y de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES):
· A diferencia de lo que ocurre con las demás instituciones, al SENA no se le exige cumplir los 15 requisitos académicos del registro calificado.
· También se sabe de otros programas aprobados con la misma documentación presentada por el SENA, lo cual implica la decisión ‘a priori’ de aprobar programas independientemente de su calidad, de la pertinencia y del cumplimiento de los requisitos legales.
· Hubo presiones del Viceministerio de Educación Superior a miembros de CONACES para otorgar registro calificado al SENA, por tratarse de una ‘política de Estado’.
En el SENA actual hay una gran cantidad de problemas. Estas decisiones discutibles tratan de ocultar el fracaso de los programas técnicos y tecnológicos en el país.
* Departamento de Sociología Universidad Nacional. Grupo de Estudios de Educación Media y Superior
