El impulso reformador del gobierno Santos y su sintonía con un Congreso cohesionado han roto las reglas habituales del juego político. Pero la fragmentación, que por ejemplo se ha observado respecto de las regalías, podría hacernos regresar a las mismas de antes.
Eduardo Lora*
Durante el gobierno del presidente Santos, el Congreso se ha mostrado muy activo en su actividad legislativa y muy efectivo en sus procesos decisorios. En el primer periodo de la legislatura (de julio a diciembre de 2010) se radicaron 348 proyectos, de los cuales 304 fueron de iniciativa parlamentaria. Según el reporte de actividad legislativa de Fedesarrollo, el Congreso "legisló a una velocidad pocas veces vista y no se requirieron sesiones extras para cerrar las votaciones de los principales proyectos".
El gabinete de Santos se mostró igualmente activo y se pudo apreciar el espíritu reformista de la nueva administración, que "no sólo respondió a temas coyunturales de alta importancia como en el caso de la ola invernal, sino también a temas como restitución de tierras, ley de víctimas, la salida del limbo jurídico de los desmovilizados, la definición y regulación del derecho a la salud y la consolidación de la disciplina fiscal".
De la fragmentación a la unificación
Esta inusitada eficacia legislativa no habría sido posible sin el liderazgo del presidente y sin los ánimos renovados de algunos segmentos del Congreso. Pero es mucho más que eso. Es, ante todo, el resultado de una ruptura de las reglas usuales del juego político en Colombia.
Desde la Constitución de 1991, e incluso antes, la fragmentación ha sido el rasgo predominante del juego político. Con la Constitución aumentó el número de partidos y se relajaron los mecanismos de disciplina partidaria. La fragmentación aumentó también por el proceso de descentralización y por la aparición de nuevos actores políticos y arenas de negociación. La Corte Constitucional se convirtió en otro actor de política relevante, en muchos casos modificando en forma importante las decisiones del resto de los poderes del Estado.
Como resultado, habían aumentado el costo y la dificultad de aprobar reformas, y las que lograban aprobarse eran menos coherentes y más difíciles de ejecutar.
La habilidad del presidente Santos para aglutinar a la gran mayoría de los partidos produjo la ruptura de estas reglas del juego. Con 75 de los 102 escaños del Senado, y 136 de los 165 curules de la Cámara bajo su control según algunos conteos, Santos goza actualmente de una autonomía legislativa raras veces vista en la historia del país.
El giro que ha tenido la actividad legislativa al reducirse la fragmentación partidista le da crédito a la tesis central de un libro reciente de Fedesarrollo (que tuve el privilegio de editar en colaboración con Carlos Scartascini), titulado Las Consecuencias Imprevistas de la Constitución de 1991, en el cual se recopilaron diversos estudios de politólogos y economistas sobre el proceso de formulación de las políticas públicas (PFP) en Colombia a partir de la Constitución.
Como allí se decía: "El comportamiento de los actores políticos en el PFP recibe una fuerte influencia del funcionamiento de las instituciones políticas (como el sistema de partidos) y las reglas institucionales más básicas (como las reglas electorales y las constitucionales) que definen el papel de cada uno, sus incentivos, y las reglas de interacción entre ellos (…).
"La capacidad de efectuar transacciones políticas es una función del número de actores, de sus intereses, sus incentivos, su horizonte temporal, las herramientas de intercambio, y la credibilidad con que cuenten (…).
"Por ejemplo, la capacidad del Presidente de obtener apoyo político en el Congreso para la aprobación de una ley puede depender, entre otras cosas, del tamaño de su contingente legislativo, del número y las dimensiones de los partidos de la oposición, de la popularidad del primer mandatario y del costo político de enfrentarse a él, de la disponibilidad de recursos presupuestales para prometer a los legisladores obras en sus distritos a cambio de votos, y de la credibilidad de que podrá cumplir con dichas promesas".
Dos casos contrastados
La importancia de la fragmentación en el PFP resulta evidente cuando se contrasta el curso que tuvieron dos iniciativas fiscales del presidente Santos: la denominada mini-reforma tributaria, y la ley de regalías.
Según Fedesarrollo, la "mini-reforma tributaria que fue radicada por el Ministro de Hacienda el 15 de octubre de 2010 sorprendió por la velocidad con la que fue tramitada en el Congreso". En condiciones normales, una reforma de este tipo habría sido de muy lenta y costosa negociación, pues elimina concesiones tributarias de importancia, como la deducción por inversiones en activos fijos y los contratos de estabilidad jurídica.
Con un congreso muy fragmentado, las empresas afectadas habrían encontrado canales para influir el voto de los parlamentarios y muchos de éstos, a su vez, habrían negociado, o bien defender los intereses particulares, o bien obtener algún privilegio de parte del gobierno para apoyar la reforma. No sabemos en qué medida esto sucedió, pero todo indica que la dificultad y el costo de las negociaciones fueron bajos gracias a que fue relativamente fácil lograr el apoyo partidista para la reforma en forma cohesionada.
En cambio, en el caso de la ley de regalías, las cosas han sido más complicadas. El gobierno inicialmente propuso que, luego de descontar los recursos de las pensiones territoriales y el ahorro contracíclico en el Fondo de Estabilización, un diez por ciento del valor de las regalías se destinara a un Fondo de Ciencia y Tecnología (único porcentaje en la iniciativa original) y otra parte, que se iría marchitando en el tiempo, se destinara a las entidades territoriales productoras o portuarias.
Pero, según Fedesarrollo, "este proyecto tiene grandes intereses de por medio y las modificaciones no se han hecho esperar. Algunas de las más importantes se relacionan con la introducción de porcentajes, tales como el 10 por ciento de las regalías que deberán ser destinadas al Fondo de Ahorro Pensional Territorial; una regla sobre la tasa de crecimiento y los requisitos para desahorrar los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización; la extensión en la duración del Fondo de Compensación Regional de 20 a 30 años; la conservación de regalías directas para las compensaciones recibidas por las entidades territoriales productoras o portuarias; y la adición de topes al crecimiento de los Fondos de Compensación y de Desarrollo Regional".
El destino que está corriendo la ley de regalías (hasta ahora lleva cuatro de los ocho debates requeridos) se ajusta mejor al patrón del pasado, debido a que en este caso la fragmentación de intereses regionales ha operado como las otras formas de fragmentación política previamente existentes, y que hoy están en salmuera.
Dos razones posibles
El presidente Santos ha hecho bien en aprovechar la relativa cohesión actual en el Congreso, pues no es seguro que ése sea el panorama político permanente. La situación actual es, al menos en parte, el resultado de una coyuntura transitoria, inducida por el liderazgo del presidente y facilitada por la mecánica electoral de la segunda vuelta de las votaciones presidenciales.
Si éstas son las únicas razones, es de esperarse que tarde o temprano haya un resurgimiento de la fragmentación que dificultará el PFP, pues no ha ocurrido ningún cambio fundamental en las instituciones políticas o en los incentivos que influyen en el número de actores que participan de las decisiones de política, su forma de organizarse, los medios a su disposición para realizar transacciones y las arenas en las cuales interactúan.< /p>
Sin embargo, es posible también que la relativa cohesión observada desde el comienzo del gobierno Santos sea el producto de la reforma electoral 2003-2005. Si bien, según un estudio de Mónica Pachón y Matthew Shugart, esta reforma no produjo resultados inmediatos claros sobre la fragmentación, es posible que ahora estén produciéndose.
Cuál de las dos explicaciones tiene más peso es algo que se irá descubriendo en el curso de las próximas legislaturas. Si se trata de una coyuntura producida por condiciones transitorias, observaremos cómo las reformas volverán a mostrar dificultades para avanzar, que los grupos de interés se abrirán espacio nuevamente y que el resultado de las decisiones legislativas tenderá a orientarse más hacia el beneficio privado que hacia el interés general.
Si está materializándose el fruto de la reforma electoral del 2003-2005, es más factible que sigamos viendo un Congreso efectivo y decisivo, en el que el liderazgo del presidente Santos encontrará terreno propicio para hacer reformas con horizontes de largo plazo a favor del bien público.
*Gerente del Departamento de Investigación y Economista Jefe (encargado) del BID. Antes de vincularse al BID fue Director Ejecutivo de Fedesarrollo.
