De la estratificación al registro universal de ingresos
Foto: Secretaría de Planeación

De la estratificación al registro universal de ingresos

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¿Quiénes deben recibir los subsidios sociales? El gobierno se propone pasar del actual sistema de seis estratos a otro basado en la totalidad de los ingresos de los hogares colombianos. ¿Qué pensar de la propuesta?

Mónica Uribe Gómez* y Diego Martínez Vallejo**

La reforma propuesta

Desde finales del 2023, a través del Departamento Nacional de Planeación (DNP), se conoció la propuesta del gobierno nacional para modificar el mecanismo de estratificación que había sido adoptado por la Ley 142 de 1994 o Ley de servicios públicos domiciliarios.

Esta estratificación clasifica las viviendas y los hogares en seis categorías, siendo 1 el más bajo y 6 el más alto. Dicha distribución se usa para establecer las tarifas de los servicios públicos y para focalizar subsidios gubernamentales de distinto tipo.

El DNP presentó la propuesta para modificar este mecanismo, contemplando cambios en el instrumento de focalización mediante el Registro Universal de Ingresos (RUI). Según Jorge Iván González, director del DNP, se trata de mejorar la equidad y asignar de manera más efectiva los subsidios y servicios sociales. Así mismo se pretende que el RUI llegue a reemplazar al Sistema de Identificación de Beneficiarios Potenciales de (Sisbén), porque el RUI es un instrumento de focalización más efectivo.

La iniciativa consolidaría la información de ingresos de todos los hogares colombianos, permitiendo al RUI convertirse en la principal herramienta de información para dirigir subsidios y servicios sociales de manera más precisa. Como señala Juan Miguel Gallego, subdirector del DNP, en una entrevista con Portafolio, resulta crucial identificar con precisión la capacidad de pago y la generación de ingresos de los ciudadanos con el fin de orientar los recursos a la población más pobre y vulnerable. El RUI desempeñará un papel clave al unificar diversas bases de datos como el Sisbén, la afiliación a EPS, la información del Ministerio de Educación y los registros de la DIAN.

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Pobreza y focalización de recursos

El análisis de la pobreza y el uso de estrategias efectivas para disminuirla son tareas desafiantes, debido a la complejidad para medir la primera y sobre todo para ejecutar los programas.

En el caso colombiano se agrega la particularidad de que la estratificación dé un peso importante a los territorios o microespacios específicos que se caracterizan por mayores niveles de pobreza y desigualdad.

Foto: Alcaldía de Bogotá - La estratificación brinda información esencial sobre las condiciones espaciales que rodean a las familias.
Por eso importa reconocer la influencia que ejercen los factores externos a la actividad gubernamental, tales como condiciones económicas globales, pandemias, crisis financieras, tendencias laborales o cambios tecnológicos. Hay constancia, sin embargo, de que las decisiones gubernamentales, en ámbitos como impuestos, gasto público, programas sociales y regulación del salario mínimo, desempeñan un papel fundamental en el desarrollo social.

La estratificación se usa como base para focalizar los subsidios dirigidos a los grupos en peores condiciones de vulnerabilidad. Sin embargo, la pandemia del Covid-19 amplió el debate sobre la correcta focalización de las transferencias monetarias y demás subsidios, que no siempre llegaron a manos de quienes los necesitaban. Incluso, se sabe que fueron beneficiados hogares “inexistentes”, personas fallecidas o que se presentaron irregularidades en las transferencias de recursos.

En el caso colombiano se agrega la particularidad de que la estratificación dé un peso importante a los territorios o microespacios específicos que se caracterizan por mayores niveles de pobreza y desigualdad. No obstante, este mecanismo desconoce que “las condiciones socioeconómicas de la población varían de un hogar a otro, muchas veces la zona donde habita una familia no es un indicador de la calidad de vida”.

Más allá del mecanismo para medir la capacidad socioeconómica de los hogares, el modelo de estratificación, adoptado en cada país, está basado en enfoques sobre el desarrollo social, la estructura de la sociedad y la pobreza. En América Latina, la estratificación por ingresos ha sido uno de los métodos más utilizados; esta se hace sobre la base del ingreso disponible de los miembros de un hogar, generalmente a través de la clasificación en tres estratos: bajo, medio y alto (los datos para estas mediciones se toman de las encuestas de hogares de los países).

En Colombia, el ingreso disponible no ha sido la variable prioritaria, sino las condiciones de habitabilidad y categorización espacial en estratos que van del 1 al 6, como se dijo anteriormente. La propuesta del DNP es actualizar la información de las familias mediante el Registro Social de Hogares, que a la fecha tiene más de 33 millones de registros, y el RUI, este último contemplado en el Plan de Desarrollo 2022-2026. La meta es eliminar la estratificación y tener un instrumento que dé cuenta de las condiciones de vida e ingresos de los hogares.

Ventajas

El cambio de la estrategia de focalización propuesto puede ser una herramienta eficaz para combatir la pobreza al redireccionar los subsidios según las necesidades de los hogares.

Además, puede servir para contrarrestar las diferencias regionales, ya que existe una estrecha correlación entre pobreza y desigualdad regional. En la gráfica 1 se destaca la marcada diferencia en términos de pobreza entre los tres departamentos con mayor índice de pobreza extrema (Chocó, Guajira y Cauca) y los tres con el menor (Atlántico, Risaralda y Santander). Programas sociales que den prioridad a las familias más pobres podrían reducir la brecha entre estas y otras regiones.

Desventajas

El panorama complejo subraya la necesidad de abordar, de manera integral, los diversos factores que contribuyen a la desigualdad. La actual propuesta de eliminación de los estratos podría ser un esfuerzo, aunque novedoso, potencialmente contraproducente.

La estratificación, si bien no es el único indicador de clase social, proporciona información valiosa sobre las condiciones espaciales que rodean a las familias, incluyendo un mayor o menor acceso a servicios esenciales como seguridad, salud, educación, zonas de ocio y movilidad. El tipo de estrato en el que se vive refleja, de forma clara, los privilegios y, por tanto, las disparidades socioeconómicas.

El cambio de la estrategia de focalización propuesto puede ser una herramienta eficaz para combatir la pobreza al redireccionar los subsidios según las necesidades de los hogares.

Aunque no se puede desconocer la existencia de microespacios en zonas urbanas donde coexisten brechas de ingresos y riqueza, como lo han señalado otros analistas, tampoco se puede negar la amplia segregación socioeconómica que caracteriza las ciudades latinoamericanas. No obstante, es erróneo depender exclusivamente de la estratificación para guiar los subsidios sociales.

¿Quiénes reciben los programas sociales?

En una publicación reciente de los mexicanos Mercedes González de la Rocha y Agustín Escobar, sobre “Acceso efectivo al desarrollo social “se plantea la necesidad de preguntarse si las personas de escasos recursos en México son quienes realmente acceden a los recursos destinados a los programas sociales y obtienen beneficios tangibles. Esta es una pregunta que tiene pertinencia para otros contextos como el colombiano y que debería ser la base de la discusión detrás de los cambios en estos mecanismos de política pública.

En un país tan desigual como Colombia, que ocupa, según el Banco Mundial, el segundo lugar de países menos equitativos en América Latina, no solo en materia de ingresos sino también en lo que se refiere al acceso a la propiedad, educación y empleo formal; la ubicación espacial de las familias es una variable insuficiente para dar cuenta de las condiciones de vida de los hogares.

Un aspecto que puede ser positivo entre los cambios propuestos es que el foco se pone en los ingresos, de manera que, como dice el director del DNP, “se espera que quien tiene más plata paga impuestos, el que tiene menos recibe subsidios”. Serán las pruebas piloto las que demostrarán la efectividad de esta política y, por tanto, si el cambio propuesto mejorará realmente las condiciones de las familias de escasos recursos.

Puede ver: Los subsidios: ¿arma contra la pobreza o estrategia política?

Acerca del autor

Monica Uribe - Diego Martinez

*Profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional, sede Medellín.
**Profesor asistente del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional, sede Medellín.

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*Profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional, sede Medellín. **Profesor asistente del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional, sede Medellín.

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