El cambio en el sistema de elección no despejó las dudas, y la Contraloría necesita reformas más de fondo. El nuevo contralor debe avanzar en seis frentes específicos si quiere confirmar su independencia de la clase política.
Jorge Iván Cuervo R.*
Una elección sospechosa
La elección de Carlos Felipe Córdoba como nuevo contralor dejó al descubierto la dificultad para combinar lo técnico con lo político. Al final del proceso quedaron muchas preguntas sobre la independencia de un funcionario que debe agradecer a las fuerzas políticas que hicieron posible su elección, encabezadas por la plana mayor del establecimiento:
- Los expresidentes Cesar Gaviria y Andrés Pastrana;
- El excandidato a la Presidencia Germán Vargas Lleras, y
- El jefe del Centro Democrático, quien ante la derrota de su propio candidato, José Félix Lafaurie, “dejó en libertad” a la bancada que en su mayoría votó por el otro candidato que también había estado cerca –personal y políticamente- de Álvaro Uribe: Carlos Felipe Córdoba.
Según el diseño inicial de la Constitución de 1991, el contralor general de la República debía ser elegido por el Congreso en pleno con participación de las Altas Cortes. Sin embargo la Reforma de equilibrio de poderes estableció que la elección se efectuara después de un concurso público para evitar –supuestamente- la influencia de los poderes Ejecutivo y Judicial sobre un cargo que es esencialmente técnico, aunque tenga un origen político. El origen es político porque el Congreso es quien aprueba el presupuesto del Estado y por lo mismo es quien debe elegir al funcionario encargado de vigilar la ejecución del gasto público.
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Pero además, con el fin de evitar la nociva y a menudo corruptora injerencia de la Controlaría en la gestión del sector público que implicaba el “control previo” (o autorización anticipada de cada gasto) la Constitución del 91 adoptó el sistema de control posterior y selectivo.
Entre los poderes del contralor general de la república se cuentan:
- El acceso a una nómina de cerca de 4.300 funcionarios;
- El manejo de un presupuesto cercano al medio billón de pesos, y
- La posibilidad de adjudicar contratos en el nivel nacional y en el regional a través de las gerencias departamentales.
Pero la imagen de tres expresidentes (Gaviria, Pastrana y Uribe) encabezando el debate y supervisando la votación en el Congreso dejó la sensación de que al escoger al controlar se estaban decidiendo cosas de más sustancia: quizás la clase política se estaba jugando su tranquilidad durante cuatro años –la tranquilidad que resulta de saber que no se va a esculcar mucho en la gestión de los recursos públicos, fuente de financiamiento de la actividad política.
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Aunque el presidente Duque prefirió mantenerse al margen de la elección –algo que incomodó a su propio partido–, las acciones de un contralor elegido en estas circunstancias quedan en entredicho sin importar su competencia técnica o su trayectoria.
Repensar la Contraloría
 Casos de corrupción. Foto: Función Pública |
La situación anterior obliga a pensar en la posibilidad de reformar de nuevo la elección y permanencia en el cargo del contralor para mejor garantizar su independencia. Una posibilidad sería establecer períodos más largos –de 10 a 15 años, como en la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de Estados Unidos (GAO por sus siglas en inglés)– y que la elección no se haga al comienzo del gobierno, sino al finalizar el período del anterior contralor.
Pero también hay que revisar el diseño de la Contraloría y aumentar su eficacia para prevenir la corrupción y orientar mejor la inversión pública. Esta última función no ha sido desarrollada plenamente por la Contraloría, a pesar del expreso mandato constitucional y de la reforma que adelantó el contralor Carlos Ossa, quien introdujo el control fiscal macroeconómico a cargo de las Direcciones de Estudios Sectoriales.
En desarrollo parcial de esta atribución, la Contraloría ha ayudado a mejorar la calidad de las políticas y el gasto público en temas ambientales y en algunos otros aspectos puntuales, como se puede ver en el informe publicado en julio de este año. Pero aun entonces la entidad no ha logrado asumir plenamente su función de vigilar la inversión estatal según disponen la Constitución y la ley.
Las acciones de un contralor elegido en estas circunstancias quedan en entredicho sin importar su competencia técnica o su trayectoria.
En materia de lucha contra la corrupción y de asignación más eficaz y equitativa del gasto público los resultados de la Contraloría a lo largo de estos 25 años han sido muy pobres. Este hecho amerita una reflexión sobre el papel del ente de control en el conjunto del Estado colombiano y sobre su capacidad para recuperar los recursos que se han dilapidado o perdido por corrupción o por malas decisiones.
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El contralor saliente, Edgardo Maya, dijo que en Colombia se roban anualmente 50 billones de pesos: una cifra tirada al aire sin ningún sustento metodológico. Según el informe de gestión presentado al Congreso de la República, bajo el mandato de Maya (2014-2018) se lograron ahorros y recuperaciones por un valor de 1,06 billones. Si este logro se compara con los 200 billones que, según el propio Maya se habrían perdido durante esos cuatro años, estaríamos ante un rendimiento deplorable (del 0,5 por ciento) que por supuesto exige una seria reflexión.
Desafíos para el nuevo contralor
Córdoba tiene varios retos por delante:
- Demostrar con hechos que la sesión de agradecimientos a la clase política -que podría entenderse como un simple gesto de cortesía- no significa que su independencia esté comprometida. Un primer paso en este sentido sería asignar las Contralorías Delegadas, las Direcciones de Estudios Sectoriales y las Gerencias Departamentales sin tantos cálculos políticos y ojalá mediante concursos de méritos.
- Estudiar y presentar una reforma de la Contraloría para mejorar su capacidad de recuperar recursos públicos en los juicios fiscales y, más aun, la de prevenir la ocurrencia de pérdidas. Esto, claro, debe hacerse sin interferir con la gestión interna del sector público -que equivaldría a retornar al control previo-.
Pero la Contraloría no puede seguir llegando cuando el daño ya esté hecho, sino que debe tener poderes de prevención, como de alguna manera lo ha hecho a través de los llamados “controles de advertencia”.
El control fiscal en tiempo real –tema que Córdoba conoce bien, pues lideró la estrategia de vigilancia de los recursos para la emergencia invernal– debe ser rescatado y fortalecido con participación de la ciudadanía. Esto tampoco es ajeno al nuevo contralor, quien conoce de primera mano cómo fue la labor del contralor delegado para la participación ciudadana.
En materia de lucha contra la corrupción y de asignación más eficaz y equitativa del gasto público los resultados de la Contraloría a lo largo de estos 25 años han sido muy pobres.
- Continuar el debate que inició su antecesor sobre la conveniencia de las contralorías territoriales, que duplican las funciones de la Contraloría General y en muchos casos han sido cooptadas por los políticos locales. En este contexto sería necesario crear una especie de sistema nacional de vigilancia fiscal desarrollado por la Contraloría.
- Pensar en la unificación de los procedimientos penales, disciplinarios y fiscales a la hora de investigar recursos públicos, especialmente en casos de corrupción y de graves fallas de gestión, como el de Reficar. Las investigaciones penales, disciplinarias y fiscales no pueden seguir dispersas y arrojando veredictos diferentes o hasta contradictorios. Este cambio implicaría revisar los códigos disciplinarios y procesales penales para que puede aplicarse un solo procedimiento.
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- Paola Ochoa publicó en El Tiempo un buen compendio de desafíos puntuales. A estos debo agregar la identificación de casos emblemáticos (Reficar, Odebrecht, Saludcoop, Programas de Alimentación Escolar, entre otros) para entregar resultados –el dinero público recuperado, por ejemplo– en un tiempo corto.
- La Contraloría también debe reforzar la evaluación de políticas para mejorar la calidad de la inversión pública. No basta con que lo haga el Departamento Nacional de Planeación, que es juez y parte en este campo, la Contraloría puede aterrizar la evaluación autocomplaciente que realiza el propio gobierno. En este aspecto la experiencia de la GAO es sumamente valiosa.
Deber de ingratitud
 Congreso de la República. Foto: Ministerio de Interior |
La corrupción se ha convertido en una grave amenaza a la legitimidad del pacto político que se plasmó en la Constitución, y esta pérdida de legitimidad podría desembocar en aventuras autoritarias o populistas.
Los ciudadanos necesitan resultados concretos de sus instituciones y por ende ver que estas les sirven para algo en vez de estar al servicio de la clase política. La Contraloría, la Procuraduría y la Fiscalía son herramientas básicas contra la corrupción. Medidas como atacar el patrimonio de los corruptos son necesarias y apremiantes, y en ese sentido se precisa de una mejor comunicación con la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) para identificar capitales sospechosos y actuar en coordinación con la Fiscalía.
Cada cuatro años el país se ilusiona con el nuevo contralor. Córdoba, quien se declara justamente como representante de las nuevas generaciones, deberá entender que se debe a la ciudadanía y no a la clase política que lo eligió, pues es obligación de los funcionarios elegidos como él actuar según el deber de ingratitud.
* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.
