Aunque se diga (y aunque sea cierto) que sin “paz territorial” no habrá paz efectiva en Colombia, los acuerdos entre el gobierno y las FARC confirman -y refuerzan- el intenso centralismo de ambas partes. Las consecuencias pueden ser muy serias.
Enrique Herrera Araújo*
Defectos, sapos y riesgos
Los acuerdos de La Habana sin duda tienen la virtud de desmantelar la organización guerrillera más vieja y poderosa del continente y de reincorporarla a la vida civil. Estos acuerdos civilizarán las controversias al permitir resolverlas a través de la política y no de la violencia. Pero los acuerdos también tienen sus defectos, sus sapos y sus riesgos.
Uno de los mayores riesgos proviene de que los acuerdos sean tan centralistas. Las instituciones previstas en La Habana (las agencias de renovación del territorio, de tierras y de desarrollo rural, o el Fondo Colombia en Paz) son la vuelta de tuerca que le faltaba a la recentralización de un país que dejó de estar descentralizado hace muchos años. O que quizás nunca lo estuvo.
No menos importante, los acuerdos le apuestan a una democracia participativa y directa, es decir, a una comunicación sin intermediarios entre el Estado y el ciudadano. Pero con esto marginan y hacen invisibles tanto a los partidos políticos como a los gobiernos territoriales.
Esto se debe a que las FARC, como todo ejército que tiene una organización intensamente centralizada, piensan y actúan de igual forma. Además, al gobierno nacional le gusta el centralismo. El poder político está en Bogotá y las decisiones importantes también.
Lo paradójico es que unos y otros hablan de paz territorial pero no tienen claro el papel de las entidades territoriales en la implementación de los acuerdos. Esto no es gratuito y lleva consigo una cuenta de cobro que alguien va a aprovechar:
· Si la implementación de los acuerdos es un éxito la cuenta no la cobrarán los departamentos, los municipios o los partidos políticos, sino el gobierno nacional y las FARC en razón del centralismo de los acuerdos y de la democracia directa o sin intermediarios.
· Pero si los acuerdos fracasan en la práctica, las FARC pasarán la cuenta con movilizaciones sociales para exigir su cumplimiento. Esta es una estrategia pensada para ocupar electoralmente los espacios territoriales, bien sea reclamando el triunfo de la implementación o denunciando al gobierno nacional por su fracaso. Es decir que con cara gano yo y con sello pierdes tú.
Pero tanto el gobierno como las FARC se equivocarán si no fortalecen la autonomía regional y no otorgan un papel preeminente y real –no de discurso- a las entidades territoriales en la implementación de los acuerdos.
Es claro que el modelo de llevar el Estado a las regiones fracasó y seguir insistiendo en las mismas estrategias recuerda la frase de Albert Einsten según la cual un loco es aquel que, haciendo siempre lo mismo, espera resultados distintos. Y el posconflicto es una oportunidad de oro que no se puede desaprovechar para hacer las cosas de un modo diferente.
Pensar en el territorio
 Delegaciones de Paz del Gobierno Nacional y las Farc en La Habana, Cuba. Foto: Cancillería |
Así pues, es razonable pensar en una Comisión sobre autonomía territorial, descentralización administrativa y nuevo sistema de relaciones intergubernamentales para la construcción de la paz que, con la participación del gobierno nacional, las entidades territoriales, la academia y expertos extranjeros, revise y proponga en un plazo de cuatro meses:
· ¿Qué centralizar? ¿Qué descentralizar? ¿Cómo hacerlo?
· ¿Cómo fortalecer los fiscos departamentales y construir capacidades en los niveles intermedios de gobierno?
· Mecanismos de transparencia, tutela y control.
· Un mecanismo que propicie el surgimiento de iniciativas locales para que la paz se construya con y en el territorio.
· El diseño de la articulación vertical entre los diferentes niveles de gobierno y horizontal entre las distintas entidades territoriales.
En suma se trataría de una comisión que, aprovechando las facultades extraordinarias que –de ser aprobado en las urnas- dará el plebiscito al presidente de la República y del trámite excepcional al Congreso, proponga las reformas constitucionales que sean necesarias. Esta fórmula fue sugerida por León Valencia y viene siendo estudiada desde hace ya unas semanas por la Federación Nacional de Departamentos.
Acuerdos centralistas
Pero parece que el gobierno nacional y las FARC piensan de otra forma porque reproducen el centralismo. Por ejemplo, un componente temático de la estrategia general para el posconflicto es el desarrollo rural para la paz territorial, pero las competencias en esta área las tiene el gobierno nacional.
En la misma línea, el artículo 127 de la Ley 1753 de 2015, que adoptó el Plan Nacional de Desarrollo, creó el Consejo Interinstitucional del Posconflicto (CIP) para facilitar la coordinación interinstitucional, la coordinación entre la Nación y los territorios, y articular y supervisar la preparación e implementación de los acuerdos. Asimismo, el CIP impartirá directrices al Fondo Colombia en Paz, que será el principal instrumento para canalizar los recursos financieros y articulará, en una especie de holding, los recursos de la cooperación internacional y de los diferentes fondos nacionales para apoyar el posconflicto. Y el Fondo programará las contrapartidas nacionales.
Además, el Consejo Interinstitucional del Posconflicto y el Fondo Colombia en Paz establecerán el plan financiero del posconflicto e identificarán las fuentes de financiación, entre ellas el Sistema General de Regalías (SGR) y el Sistema General de Participaciones (SGP), pero los departamentos no participarán en su elaboración porque no hacen parte del CIP.
Así pues, el CIP concentrará la política y la plata, pero extrañamente no hacen parte de él ni las entidades territoriales ni el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (cuando uno de los puntos más importante del acuerdo es el de reforma rural integral). Es cierto que mediante el Decreto 2176 de 2015 se creó la Mesa de Articulación Territorial, pero esta es otra cosa, porque en esta instancia no se toman decisiones.
Otra mala estrategia
 Guerrilleros del Frente 36 de las FARC en Antioquia. Foto: Facebook Delegación de Paz FARC-EP |
Por su parte, el pre-Conpes “Estrategia de posconflicto en Colombia” apunta a lo mismo. Al centralismo.
Este documento presenta un diseño institucional para la implementación del posconflicto altamente centralizado, en el que se reitera la concentración de competencias y recursos a escala nacional y, para colmo, pretende echar mano de las dos grandes bolsas de recursos departamentales: el Sistema General de Regalías (SGR) y el Sistema General de Participaciones (SGP) para la financiación del posconflicto. Con esto se recorta la autonomía territorial y se limita aún más la capacidad de maniobra de los departamentos frente a las demandas particulares de sectores como el agro y el desarrollo rural.
Dice el pre-Conpes en su página 76 que: “En caso de que los recursos para las estrategias no logren ser cubiertos con los programas existentes en el Presupuesto General de la Nación –PGN- y las necesidades estén ligadas a la ejecución local, el Fondo Colombia en Paz buscará que sean financiados o cofinanciados a través de los recursos del SGR. Con este propósito, se definirán incentivos para que los programas asociados al posconflicto tengan un mayor puntaje en el sistema de evaluación de los OCAD”.
Para culminar la tarea, el mismo documento indica que: “el Fondo Colombia en Paz podrá poner a consideración de los OCAD los proyectos que permitan la implementación de las estrategias aquí citadas”.
En cuanto atañe al Sistema General de Participaciones (SGP), el pre-Conpes dice que: “Asimismo, se hará una revisión de los criterios de asignación de la bolsa de propósito general del Sistema General de Participaciones (SGP), incentivando la inversión de estos recursos en proyectos priorizados en el marco de la estrategia general de posconflicto definida en el presente documento CONPES”. Es decir: menos descentralización y más concentración. Con un agravante: desde Bogotá están metiéndole la mano al bolsillo de las finanzas departamentales y a su autonomía.
Extrañamente, no se menciona en dicho pre-Conpes el fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales, aunque se diga que ellas necesitan aumentar la eficiencia administrativa (elaboración de presupuestos participativos) y mejorar el recaudo de los gravámenes ya existentes. Sin embargo no se escribe ni una sola línea sobre la reforma tributaria que tramitará el Congreso en el segundo semestre de 2016 como instrumento para fortalecer los tributos departamentales. Ni de la reforma del SGP, a no ser para echarle mano.
Tampoco se aborda por ningún lado la necesidad de crear, a través de un convenio (que pueden firmar los departamentos con la Agencia de Renovación del territorio -ART-), las Unidades Técnicas Departamentales para estructurar los proyectos relacionados con el posconflicto y para formular los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) y contratos de paz, que son los dos instrumentos principales con los cuales el posconflicto aterrizará en los territorios.
Mientras tanto, parece que la única voz que se oye es la del centro, que ahoga, por ahora, la de los territorios.
* Abogado, especialista en desarrollo regional y magister artis en gestión pública. Experto en tierras, desarrollo rural y asesor en Posconflicto.
@enriqueha
