El gobierno de Duque fue certificado por Estados Unidos en materia de drogas, pero la descertificación es una medida obsoleta e inútil. Ya es hora de que Colombia deje de prestarle atención a esa noticia.
Francisco Thoumi*
La noticia
Este 16 de septiembre el gobierno de Estados Unidos concedió la certificación a Colombia por su desempeño en la lucha contra las drogas durante el año 2019: “el presidente Iván Duque y su gobierno siguieron siendo fuertes aliados de Estados Unidos, y la policía y las fuerzas militares han mostrado gran valentía y compromiso a la hora de atacar a grandes narcotraficantes, en la interdicción de cargamentos y erradicando manualmente la coca”.
Aunque Trump añadió que los cultivos ilícitos y la producción de coca siguen en niveles muy altos, la canciller, el presidente, voceros su partido y algunos editorialistas celebraron la noticia como un logro de nota para Colombia.
¿Pero qué hay detrás de esa buena noticia?
El origen
En febrero de 1985, un joven agente de la Administración de Control de Drogas (DEA), fue secuestrado, torturado y asesinado por el cartel de Guadalajara. Un mes más tarde, su cuerpo fue encontrado en las afueras de la ciudad.
El asesinato de este agente provocó una dura reacción en Estados Unidos: el Congreso aprobó una ley para sancionar a los países productores y de tránsito de drogas ilegales que no cooperaran en la lucha antinarcóticos.
Según esta ley, el gobierno estadounidense debía certificar a las naciones que cooperaran con sus esfuerzos y, en marzo de cada año, debía publicar una lista de países descertificados, que serían objeto de sanciones. Este sistema funcionó así entre 1987 y 2001.
Para entonces, la principal sanción era suprimir todas las ayudas que no tuvieran relación con la lucha antinarcóticos. Aquí estaban incluidos:
- los programas de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID);
- los créditos del Export-Import Bank,
- y los seguros contra riesgos políticos —como la expropiación— a las empresas estadounidenses con inversiones en países descertificados.
Adicionalmente, el gobierno de Estados Unidos podía oponerse a otorgar créditos de la banca multilateral, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
La descertificación también permitía que Washington impusiera sanciones económicas discrecionales, como aranceles o prohibiciones al comercio internacional, y retirar las visas de personajes políticos importantes.
Sin embargo, cuando mediaran razones de interés nacional, el sistema también le permitía al presidente eximir a un país descertificado de las sanciones correspondientes.
Una herramienta de presión
Entre 1987 y 2001, la gran mayoría de los países descertificados tenían muy poca o ninguna importancia para los mercados de drogas de Estados Unidos, y la descertificación rara vez tenía relación con la política antinarcóticos.
En realidad, se trataba de una manera de intervenir sobre los asuntos internos de los países en los que Estados Unidos tenía algún interés, por ejemplo:
- Afganistán, Irán, Siria, Nigeria y Myanmar eran descertificados regularmente;
- Panamá fue descertificada en 1988 y 1989, y ese mismo año, Estados Unidos lo invadió para capturar el general Manuel Noriega;
- Colombia fue descertificada en 1996 y 1997, en represalia contra el gobierno de Ernesto Samper.
Pero en cambio:
- A pesar de que el narcotráfico ha tenido vínculos con varios gobiernos mexicanos, Estados Unidos no ha descertificado a México, porque las inversiones en ese país y sus relaciones comerciales son muy importantes.
- Aunque hasta mediados de los 2000 Paquistán producía grandes cantidades de heroína, este país tampoco ha sido descertificado por su importancia estratégica respecto de Irán, China e India.
- Por los mismos motivos, Estados Unidos ha eximido de sanciones a El Líbano, Paraguay y Camboya.
Una herramienta sobrevalorada
Por eso, la descertificación no fue una herramienta efectiva para la política antinarcóticos y hoy tampoco lo es.
Hace treinta y cinco años el mundo estaba menos globalizado y Estados Unidos eran un país más poderoso. Desde entonces, el sistema financiero internacional se ha desarrollado enormemente. Hoy, muchos países que “cooperan” con el narcotráfico pueden buscar financiación de la banca privada o de China. La importancia de las ayudas financieras de Estados Unidos ha disminuido nominal y relativamente.
Por su parte, a instancias de los países de América Latina y el Caribe la OEA creó la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD). Esta Comisión contempla un mecanismo de evaluación multilateral (MEM) para establecer diálogos entre los países y evitar conflictos en relación con las políticas antinarcóticos.
Dentro de los Estados Unidos, la descertificación también produjo el rechazo de los inversionistas afectados por las sanciones. Este problema fue muy claro en 1996 y 1997, cuando Estados Unidos descertificó a Colombia: los principales afectados fueron los inversionistas estadounidenses que perdieron el seguro contra los riesgos políticos y la devaluación del peso.
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Los cambios
Por todo lo anterior, en 2002 el Congreso promulgó una nueva ley para eliminar el proceso de descertificación. Sin embargo, el espíritu del anterior sistema se mantuvo:
- La ley le exige al presidente reducir la ayuda a los países que no hayan cumplido con las obligaciones adquiridas en los tratados internacionales contra las drogas.
- En septiembre de cada año, el presidente debe presentar un informe en el que identifique a los principales países productores o de tránsito de drogas.
- El gobierno está obligado a retener la ayuda a cualquier país que en los últimos doce meses no haya hecho esfuerzos sustanciales contra el narcotráfico.
Al igual que el anterior sistema, esta ley autoriza al presidente a eximir de las sanciones a algunos países, por razones de interés nacional.
Un estándar doble
Mientras que Estados Unidos exige que los demás países se opongan y luchen contra el uso y comercialización de drogas, internamente permite estas mismas actividades en varios de sus estados.
En 1996 California legalizó la “marihuana medicinal”, cuyas recetas médicas fueron tan fáciles de obtener que en realidad se trató de un pretexto para legalizar el uso recreativo de esa droga. Desde entonces, el movimiento para la liberalización de las drogas ha avanzado bastante en ese país. Hoy, la producción, venta y consumo de marihuana es legal en 11 estados y en otros 28 se permite su uso medicinal.
Este doble estándar lo justifican los Estados Unidos con base en el artículo 36 de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961:
“DISPOSICIONES PENALES
1. a) A reserva de lo dispuesto por su Constitución, cada una de las Partes se obliga a adoptar las medidas necesarias para que el cultivo y la producción, fabricación, extracción, preparación, posesión, ofertas, etc. (…) o cualesquiera otros actos que en opinión de la Parte puedan efectuarse en infracción de las disposiciones de la presente Convención, se consideren como delitos si se cometen intencionalmente y que los delitos graves sean castigados en forma adecuada, especialmente con penas de prisión u otras penas de privación de libertad (…)”
Adicionalmente, Estados Unidos afirma que está cumpliendo con los acuerdos internacionales sobre drogas, pues a nivel federal sigue vigente la Ley de Sustancias Controladas de 1970, que prohíbe la producción, mercadeo y uso humano de la marihuana. Pero el gobierno federal no puede constitucionalmente hacer cumplir esta ley porque cada estado es soberano para decidir si legaliza o no una droga.
La Constitución le otorga al gobierno federal (central) únicamente funciones en materia de seguridad, banca central y el control del comercio internacional e interestatal. Por eso, el gobierno dice que no puede forzar a los estados a cumplir la Ley de Sustancias Controladas.
Todo lo anterior le resta credibilidad a la política antinarcóticos de Estados Unidos en el extranjero y contradice la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. El siguiente cuadro muestra algunas de las normas que Estados Unidos estaría violando:
Por tanto, la legalización de la marihuana en Estados Unidos suscita dudas legales sobre la implementación de la descertificación y lleva a preguntarse por qué hay exigencias distintas para los países centralistas y los federales.
Una política obsoleta
La descertificación, como la mayoría de las políticas de drogas han sido creadas con el fin de atacar comportamientos que se consideran indeseables, sin estudiar las causas y los motivos de esos comportamientos.
Como resultado, se han promulgado leyes ineficaces, que son populares, pero que no tienen un impacto real sobre el problema que buscan atacar. De hecho, la descertificación nunca fue una amenaza seria para Colombia y otros países, y hoy eso es claro para los Estados Unidos.
Sin embargo, el Congreso no elimina la descertificación porque cualquier congresista que lo proponga sería acusado de ser débil en la lucha contra las drogas, lo cual perjudicaría sus posibilidades de reelección.
Ya es hora de que la certificación deje ser noticia en Colombia y que deje de ser usada como indicador de los progresos en materia de la política de drogas.
