Es un asunto crucial para el país, pero los candidatos no lo abordan seriamente o lo hacen de una forma insuficiente.
Alberto Maldonado Copello*
La aspiración
La descentralización territorial se planteó como una de las principales ilusiones reformistas en la década de 1980 y fue ratifica por la Constitución de 1991. Se pretendía alcanzar dos grandes objetivos:
- Ampliar la democracia al promover la participación de los sectores sociales tradicionalmente excluidos, y
- Aumentar al ingreso efectivo de la población más pobre mediante la provisión de bienes y servicios subsidiados, con énfasis en educación, salud y en agua potable.
Por tanto se esperaba que la descentralización mejoraría las prácticas democráticas y reduciría los niveles de pobreza de un gran parte de los colombianos.
Encuentre en RP: Descentralización en Colombia: 25 años preparando el territorio para la paz.
Las desilusiones
 Dinero. Foto: Red Nacional de Protección al Consumidor |
Pero los resultados de la descentralización no han sido como se esperaban.
Este proceso de hecho coincidió con la consolidación de poderes locales autoritarios, típicamente asociados con actividades ilegales y paramilitares. En vez de volverse más democráticos, muchos municipios han vivido verdaderas dictaduras locales.
Ampliar la democracia al promover la participación de los sectores sociales tradicionalmente excluidos.
Aunque algunos indicadores sociales han mejorado, es evidente que seguimos lejos de una cobertura completa, que la calidad de los servicios es precaria y que no contamos con información sobre impactos en renglones distintos de la educación, la salud y el agua potable. Esta situación se debe sobre todo a prácticas clientelistas y corruptas en prácticamente todas las regiones y municipios de Colombia.
Y sin embargo la descentralización no ocupa un lugar relevante en los programas de los candidatos a la Presidencia. Como se verá, solo Germán Vargas presenta un diagnóstico en la materia y un documento programático detallado.
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Humberto de la Calle
En la página web del candidato liberal se presentan 27 documentos programáticos, pero ninguno se refiere a la descentralización.
En el documento sobre la organización del Estado no se mencionan la descentralización ni los municipios. En el documento sobre economía tampoco se aborda la descentralización, aunque en la parte tributaria se propone aumentar las tarifas del impuesto predial y hacerlo más progresivo.
Sergio Fajardo
 Candidato Presidencial, Sergio Fajardo. Foto: Conexión Capital |
Fajardo no tiene un texto específico ni un diagnóstico sobre la descentralización.
Pero Fajardo habla bastante sobre el asunto territorial, y aquí propone impulsar la planeación de grandes centros urbanos a partir de la estructura ecológica principal, promover el ordenamiento en escala subregional, ejecutar un proyecto nacional para tener ciudades bajas en carbono y ricas en diversidad, y apoyar la financiación del catastro multipropósito para fortalecer los fiscos territoriales y la autonomía financiera de municipios y departamentos.
Fajardo propone fortalecer la tecnocracia local mediante una política universal de capacitación y consolidación de las instituciones, con énfasis en aspectos tributarios en los departamentos y municipios con mayores debilidades. También propone un sistema de seguimiento presupuestal por municipios.
A propósito de las regalías, el candidato de la Coalición Colombia subraya los proyectos de impacto regional en coordinación con las agendas de desarrollo productivo, y un aumento de los recursos para los municipios y departamentos productores.
Iván Duque
 Candidato Presidencial, Iván Duque. Foto: Senado República de Colombia |
Duque no incluye en su programa ninguna parte específica sobre descentralización.
Coincidió con la consolidación de poderes locales autoritarios.
Propone que las campañas a gobernaciones y alcaldías solo puedan recibir aportes de personas naturales con un monto máximo por persona. Esto es lo único relacionado con la política de descentralización dentro de sus 162 propuestas.
Gustavo Petro
 Candidato Presidencial, Gustavo Petro. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
Aunque Petro tampoco ofrece un diagnóstico sobre la descentralización, sí incluye algunos propósitos generales, pero no una estrategia estructurada.
El candidato de Colombia Humana propone hacer efectiva la descentralización para desconcentrar el poder, asegurar la autonomía de los entes territoriales y democratizar la política. Plantea profundizar la democracia local y hacer efectiva la descentralización administrativa y fiscal, así como adoptar los presupuestos participativos.
Petro propone respetar los resguardos indígenas y los territorios colectivos de comunidades negras. Es el único programa que menciona la democracia local y dentro de las propuestas sobre el derecho a la participación ciudadana, incluye un conjunto de medidas, pero nada en concreto en lo tocante a espacios e instrumentos de participación en las entidades territoriales, salvo el fortalecimiento de las consultas populares.
Su propuesta incluye una descentralización con recursos, pero no hay acciones concretas para lograrlo. También propone simplificar el trámite administrativo y la estructura de bases gravables para hacerlas más eficientes y desarrollar el catastro multipropósito.
Sobre el sistema general de participaciones, Petro propone volver a la proporción que existía en la Constitución de 1991 —lo cual implicaría un gran aumento de los recursos— y mejorar los parámetros de asignación para considerar las mejoras en calidad y mayores coberturas.
Sobre el sistema de regalías, el candidato plantea simplificar el proceso de asignación de recursos. Propone un ordenamiento del territorio democrático, participativo y equitativo entre las regiones, así como mejorar las capacidades de los municipios pequeños para garantizar su sostenibilidad.
Germán Vargas
 Candidato Presidencial, Germán Vargas Lleras. Foto: Ministerio de Vivienda |
Vargas es el único candidato con un documento programático específico sobre la descentralización territorial.
Su programa gira alrededor de cuatro pilares, sobre los cuales presenta un diagnóstico y una propuesta detallada:
- Fuentes de financiación de los territorios;
- Desarrollo de los instrumentos de planeación territorial;
- Actualización de la administración territorial, y
- Control fiscal territorial
El Cuadro siguiente es un resumen de la propuesta del candidato:
| Pilar | Líneas de Acción | Propuestas |
| 1.Fuentes de financiación de los territorios | Reforma al Sistema General de Regalías |
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| Reforma al SGP
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| Recursos propios |
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| Reforma de la ley 617 de 2000 |
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| 2.Desarrollo de los instrumentos de planeación territorial | Actualización del catastro para formalizar la propiedad. |
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Revisar la ley orgánica de ordenamiento territorial |
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| 3.Actualización de la administración territorial | Modernización de la Hacienda Pública.
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| Crear la categoría de ciudades capitales de departamento.
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| Reformar el régimen departamental.
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| Crear el área metropolitana Bogotá-Sabana. |
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| Instrumentos de liderazgo para los alcaldes.
Política de descentralización |
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| Régimen municipal |
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| Régimen político |
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| 4.Control fiscal territorial | Crear sistema único de control y vigilancia |
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La propuesta de Vargas se concentra principalmente en medidas relativas a la eficacia y la eficiencia, es decir, en las dimensiones administrativas y fiscales.
Sin embargo, no le da relevancia alguna a promover la democracia local, no aborda el tema de los espacios e instrumentos de participación, ni las medidas para estimular y garantizar condiciones democráticas para el ejercicio de la política y el control social. Por el contrario, su propuesta pretende restringir mecanismos de participación como las consultas populares y las consultas previas.
La ley orgánica de ordenamiento territorial promovida por Vargas Lleras cuando fue ministro del Interior fue una ley insustancial.
Con respecto a las dimensiones fiscales y administrativas, la propuesta de Vargas es detallada y tiene un conjunto amplio de propuestas, dentro de las cuales destacan las reformas al sistema general de participación y de regalías con su énfasis en la obtención de resultados.
Vargas propone duplicar los recursos del SGP, pero no queda claro de donde saldrá el dinero. También plantea la necesidad de precisar competencias de las entidades territoriales, de concentrar el SGR en pocos sectores de formación de capital con mayor impacto y mejorar la articulación entre las fuentes de ingresos.
Adicionalmente, el candidato propone fortalecer la capacidad de gestión de las entidades territoriales y la coordinación entre niveles de gobierno. Vargas plantea un nuevo sistema de control fiscal territorial, que elimina las contralorías territoriales. Pero no queda claro cómo se logrará una mayor eficacia en prevenir y sancionar a los corruptos.
Con respecto al ordenamiento territorial, se destaca la idea de dar un tratamiento especial a las ciudades y la conformación del área metropolitana de Bogotá. Sin embargo, no hay una indicación clara sobre cómo se hará la distribución completa de competencias entre la nación y las entidades territoriales.
Es bueno recordar que la ley orgánica de ordenamiento territorial promovida por Vargas Lleras cuando fue ministro del Interior fue una ley insustancial y parecería que en su propuesta actual no va a haber cambios significativos.
*Economista y consultor independiente, autor de numerosos estudios sobre la descentralización en Colombia.