La descentralización territorial - Razón Pública
Sistema General de Regalías.

La descentralización territorial

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Alberto MaldonadoLas propuestas de los candidatosEs un asunto crucial para el país, pero los candidatos no lo abordan seriamente o lo hacen de una forma insuficiente.

Alberto Maldonado Copello*

La aspiración

La descentralización territorial se planteó como una de las principales ilusiones reformistas en la década de 1980 y fue ratifica por la Constitución de 1991. Se pretendía alcanzar dos grandes objetivos:

  • Ampliar la democracia al promover la participación de los sectores sociales  tradicionalmente excluidos, y
  • Aumentar al ingreso efectivo de la población más pobre mediante la provisión de bienes y servicios subsidiados, con énfasis en educación, salud y en agua potable.

Por tanto se esperaba que la descentralización mejoraría las prácticas democráticas y reduciría los niveles de pobreza de un gran parte de los colombianos.

Encuentre en RP: Descentralización en Colombia: 25 años preparando el territorio para la paz.

Las desilusiones

Dinero.
Dinero.
Foto: Red Nacional de Protección al Consumidor

Pero los resultados de la descentralización no han sido como se esperaban.

Este proceso de hecho coincidió con la consolidación de poderes locales autoritarios, típicamente asociados con actividades ilegales y paramilitares. En vez de volverse más democráticos, muchos municipios han vivido verdaderas dictaduras locales.

Ampliar la democracia al promover la participación de los sectores sociales  tradicionalmente excluidos.

Aunque algunos indicadores sociales han mejorado, es evidente que seguimos lejos de una cobertura completa, que la calidad de los servicios es precaria y que no contamos con información sobre impactos en renglones distintos de la educación, la salud y el agua potable. Esta situación se debe sobre todo a prácticas clientelistas y corruptas en prácticamente todas las regiones y municipios de Colombia.

Y sin embargo la descentralización no ocupa un lugar relevante en los programas de los candidatos a la Presidencia. Como se verá, solo Germán Vargas presenta un diagnóstico en la materia y un documento programático detallado.

Le interesa: La descentralización: ¿dónde está el problema?

Humberto de la Calle

En la página web del candidato liberal se presentan 27 documentos programáticos, pero ninguno se refiere a la descentralización.

En el documento sobre la organización del Estado no se mencionan la descentralización ni los municipios. En el documento sobre economía tampoco se aborda la descentralización, aunque en la parte tributaria se propone aumentar las tarifas del impuesto predial y hacerlo más progresivo.

Sergio Fajardo

Candidato Presidencial, Sergio Fajardo.
Candidato Presidencial, Sergio Fajardo.
Foto: Conexión Capital

Fajardo no tiene un texto específico ni un diagnóstico sobre la descentralización.

Pero Fajardo habla bastante sobre el asunto territorial, y aquí propone impulsar la planeación de grandes centros urbanos a partir de la estructura ecológica principal, promover el ordenamiento en escala subregional, ejecutar un proyecto nacional para tener ciudades bajas en carbono y ricas en diversidad, y apoyar la financiación del catastro multipropósito para fortalecer los fiscos territoriales y la autonomía financiera de municipios y departamentos.

Fajardo propone fortalecer la tecnocracia local mediante una política universal de capacitación y consolidación de las instituciones, con énfasis en aspectos tributarios en los departamentos y municipios con mayores debilidades. También propone un sistema de seguimiento presupuestal por municipios.

A propósito de las regalías, el candidato de la Coalición Colombia subraya los proyectos de impacto regional en coordinación con las agendas de desarrollo productivo, y un aumento de los recursos para los municipios y departamentos productores.

Iván Duque

Candidato Presidencial, Iván Duque.
Candidato Presidencial, Iván Duque.
Foto: Senado República de Colombia

Duque no incluye en su programa ninguna parte específica sobre descentralización.

Coincidió con la consolidación de poderes locales autoritarios.

Propone que las campañas a gobernaciones y alcaldías solo puedan recibir aportes de personas naturales con un monto máximo por persona. Esto es lo único relacionado con la política de descentralización dentro de sus 162 propuestas.

Gustavo Petro

Candidato Presidencial, Gustavo Petro.
Candidato Presidencial, Gustavo Petro.
Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá

Aunque Petro tampoco ofrece un diagnóstico sobre la descentralización, sí incluye algunos propósitos generales, pero no una estrategia estructurada.

El candidato de Colombia Humana propone hacer efectiva la descentralización para desconcentrar el poder, asegurar la autonomía de los entes territoriales y democratizar la política. Plantea profundizar la democracia local y hacer efectiva la descentralización administrativa y fiscal, así como adoptar los presupuestos participativos.

Petro propone respetar los resguardos indígenas y los territorios colectivos de comunidades negras. Es el único programa que menciona la democracia local y dentro de las propuestas sobre el derecho a la participación ciudadana, incluye un conjunto de medidas, pero nada en concreto en lo tocante a  espacios e instrumentos de participación en las entidades territoriales, salvo el  fortalecimiento de las consultas populares.

Su propuesta incluye una descentralización con recursos, pero no hay acciones concretas para lograrlo. También propone simplificar el trámite administrativo y la estructura de bases gravables para hacerlas más eficientes y desarrollar el catastro multipropósito.

Sobre el sistema general de participaciones, Petro propone volver a la proporción que existía en la Constitución de 1991 —lo cual implicaría un gran aumento de los recursos— y mejorar los parámetros de asignación para considerar las mejoras en calidad y mayores coberturas.

Sobre el sistema de regalías, el candidato plantea simplificar el proceso de asignación de recursos. Propone un ordenamiento del territorio democrático, participativo y equitativo entre las regiones, así como mejorar las capacidades de los municipios pequeños para garantizar su sostenibilidad.

Germán Vargas

Candidato Presidencial, Germán Vargas Lleras.
Candidato Presidencial, Germán Vargas Lleras.
Foto: Ministerio de Vivienda

Vargas es el único candidato con un documento programático específico sobre la descentralización territorial.

Su programa gira alrededor de cuatro pilares, sobre los cuales presenta un diagnóstico y una propuesta detallada:

  1. Fuentes de financiación de los territorios;
  2. Desarrollo de los instrumentos de planeación territorial;
  3. Actualización de la administración territorial, y
  4. Control fiscal territorial

El Cuadro siguiente es un resumen de la propuesta del candidato:

Pilar Líneas de Acción Propuestas
1.Fuentes de financiación de los territorios Reforma al Sistema General de Regalías
  • Aumento del 20 al 30 por ciento en la participación de municipios y departamentos productores.
  • Eliminación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) y reducción de costos.
  • Concentración de los recursos en 5 sectores de formación bruta de capital
  • Inclusión de criterios de ruralidad
  • Asignaciones atadas a resultados
  • Complementación con el Sistema General de Participaciones (SGP) y recursos propios
Reforma al SGP

 

  • Incrementar asignación del Propósito General de 11 por ciento a 23 por ciento.
  • Simplificación criterios de asignación.
  • Inclusión de criterios de ruralidad
  • Focalización de SGP en usos complementarios de funcionamiento.
  • Asignaciones atadas a impactos
  • Aumento del SGP de 34 billones en 2017 a 70 billones en 2025
Recursos propios
  • Creación de un estatuto tributario territorial
  • Eliminación de tributos, gravámenes y contribuciones ineficientes.
  • Creación de un programa nacional de fortalecimiento y apoyo territorial a la actualización catastral y uso de instrumentos económicos de los POT.
  • Establecimiento de incentivos a la gestión fiscal
  • Establecer esquemas de tributación diferenciados.
  • Eliminar la participación del impuesto de plusvalía
Reforma de la ley 617 de 2000
  • Crear una nueva categorización.
  • Ajustar las reglas de crecimiento de los gastos de funcionamiento.
  • Otorgar flexibilidad al endeudamiento de las entidades territoriales
2.Desarrollo de los instrumentos de planeación territorial Actualización del catastro para formalizar la propiedad.
  • Descentralización de las funciones catastrales.
  • Financiación de Findeter y banca multilateral
 

Revisar la ley orgánica de ordenamiento territorial

  • Incluir autoridades supramunicipales para los POT metropolitanos.
  • Corregir el sesgo urbano de los POT
  • Integración de POT con Planes de Desarrollo Territoriales.
  • Desarrollar la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) adoptando un régimen legal de las entidades territoriales con competencias diferenciadas
3.Actualización de la administración territorial Modernización de la Hacienda Pública.

 

  • Programa de fortalecimiento institucional de las Secretarías de Planeación y de Hacienda Municipal, con énfasis en catastro, plusvalías, valorización, predial.
  • Reforma de la ley 617 de 2000.
Crear la categoría de ciudades capitales de departamento.

 

  • Creación de la ciudad capital de departamento como categoría territorial con régimen jurídico especial
Reformar el régimen departamental.

 

  • Redefinir las competencias departamentales.
  • Fortalecer rentas departamentales organizando recaudo actual y combatiendo evasión.
  • Competencias diferenciadas con más autonomía para departamentos más desarrollados.
  • Reestructuración de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)
Crear el área metropolitana Bogotá-Sabana.
  • Tramitar la ley especial para Bogotá y los municipios conurbados.
  • Concretar una autoridad metropolitana.
  • Revisar y plantear una nueva ley de áreas metropolitanas modernas
Instrumentos de liderazgo para los alcaldes.

Política de descentralización

  • Representación de los alcaldes en las instancias de dirección de las entidades públicas con sede en su territorio.
  • Fortalecer la coordinación entre nación y entidades territoriales: acuerdos intergubernamentales de desarrollo territorial.
  • Programa de delegación y descentralización y competencias.
  • Mecanismos de asociación y cooperación horizontal entre ciudades capitales
Régimen municipal
  • Modificación de categorías municipales
  • Controlar funcionamiento de los concejales
  • Fortalecimiento del papel participativo de las Juntas de Acción Comunal
Régimen político
  • Unificación de períodos de gobierno para que coincida el del presidente con el de los mandatarios territoriales
4.Control fiscal territorial Crear sistema único de control y vigilancia
  • Eliminar las Contralorías territoriales que cuestan 400.000 millones al año.
  • Racionalización de los órganos de control
  • Definir una única metodología de control y vigilancia.
  • Establecer un esquema de incentivos y sanciones.
  • Crear un instrumento de intervención administrativa por causas de corrupción

 

La propuesta de Vargas se concentra principalmente en medidas relativas a la eficacia y la eficiencia, es decir, en las dimensiones administrativas y fiscales.

Sin embargo, no le da relevancia alguna a promover la democracia local, no aborda el tema de los espacios e instrumentos de participación, ni las medidas para estimular y garantizar condiciones democráticas para el ejercicio de la política y el control social. Por el contrario, su propuesta pretende restringir mecanismos de participación como las consultas populares y las consultas previas.

La ley orgánica de ordenamiento territorial promovida por Vargas Lleras cuando fue ministro del Interior fue una ley insustancial.

Con respecto a las dimensiones fiscales y administrativas, la propuesta de Vargas es detallada y tiene un conjunto amplio de propuestas, dentro de las cuales destacan las reformas al sistema general de participación y de regalías con su énfasis en la obtención de resultados.

Vargas propone duplicar los recursos del SGP, pero no queda claro de donde saldrá el dinero. También plantea la necesidad de precisar competencias de las entidades territoriales, de concentrar el SGR en pocos sectores de formación de capital con mayor impacto y mejorar la articulación entre las fuentes de ingresos.

Adicionalmente, el candidato propone fortalecer la capacidad de gestión de las entidades territoriales y la coordinación entre niveles de gobierno. Vargas plantea un nuevo sistema de control fiscal territorial, que elimina las contralorías territoriales. Pero no queda claro cómo se logrará una mayor eficacia en prevenir y sancionar a los corruptos.

Con respecto al ordenamiento territorial, se destaca la idea de dar un tratamiento especial a las ciudades y la conformación del área metropolitana de Bogotá. Sin embargo, no hay una indicación clara sobre cómo se hará la distribución completa de competencias entre la nación y las entidades territoriales.

Es bueno recordar que la ley orgánica de ordenamiento territorial promovida por Vargas Lleras cuando fue ministro del Interior fue una ley insustancial y parecería que en su propuesta actual no va a haber cambios significativos.

*Economista y consultor independiente, autor de numerosos estudios sobre la descentralización en Colombia.

 

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Alberto Maldonado

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Alberto Maldonado

* Economista

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