El gobierno y su bancada decidieron aprobar un referendo que contradice punto por punto la propuesta que se había presentado con más de dos millones de firmas.
Santiago Colmenares.
Agua y democracia
Colombia vive una democracia precaria, y es por esto que un análisis sobre la actuación de los poderes ejecutivo y legislativo tiene que partir de recordar aquel concepto, para mostrar cuánto nos hemos alejado de esta forma de gobierno. Demos se traduce del griego como "pueblo", cracia como "poder" o "gobierno". Democracia es la forma de gobierno donde el "poder" o el "gobierno" es ejercido por el "pueblo" y, por definición, se opone a las formas de gobierno donde el poder se concentra en una persona (monarquía o absolutismo) en unos pocos (oligarquía) o en los ricos (plutocracia).
Desde la independencia de Estados Unidos, la revolución francesa y la expansión de la filosofía política liberal en el siglo XIX, las naciones han procurado alcanzar el ideal del gobierno democrático mediante la adopción de Constituciones que establecen los derechos y las obligaciones de los ciudadanos, la división de poderes y las relaciones entre los ciudadanos y el Estado. Colombia y los demás países latinoamericanos hicieron parte de este movimiento tras sus procesos de independencia, los cuáles confirieron legitimidad a las nacientes Repúblicas.
La Constitución en Colombia es "norma de normas" (artículo 4) y por lo tanto "gobierna" por encima de los decretos presidenciales o de las leyes aprobadas en el Congreso[1]. Debido a que las necesidades del pueblo, de ese Demos, cambian con el tiempo, o a que pueden surgir nuevos derechos u obligaciones, la Constitución permite su propia reforma, y por tanto en el título XIII establece los medios para hacerlo. Según el artículo 374, "La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo"; y según el 375 "Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente."
El texto de la Constitución no deja lugar a dudas: cualquier conjunto de ciudadanos equivalente a por lo menos el 5% del censo electoral tiene el derecho a organizarse con el fin de proponer reformas de la Carta, aunque el artículo 378 establece que en estos casos "el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional", es decir, el proceso de aprobación del referendo no es directo, como sucede en otros países, sino que requiere de trámite en el Congreso.
La propuesta original sobre el agua
A partir de estos derechos constitucionales, un conjunto de ciudadanos y organizaciones conformaron el "Comité Nacional en Defensa del Agua y de la Vida" con el fin de proponer una reforma a la Constitución que incluía los siguientes elementos:
(1) Declaración del agua como derecho humano fundamental, lo cual implicaría que el Estado está en la obligación de suministrar agua potable a todas las personas y de garantizar un mínimo vital gratuito;
(2) Obligación por parte del Estado de proteger el agua en todas sus manifestaciones en calidad de bien común y público;
(3) Consagración del agua, en todas sus formas y estados, como parte constitutiva de los territorios colectivos que pertenezcan a indígenas y comunidades negras y como elemento sagrado en la cosmovisión de los grupos étnicos;
(4) Protección especial por parte del Estado de los ecosistemas esenciales para el ciclo del agua, procurando la implantación de modelos de uso sustentable que garanticen la disponibilidad del líquido en el futuro, y
(5) Obligatoriedad de prestar el servicio de acueducto y alcantarillado por medio de empresas estatales o por organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro.
Los puntos anteriores son interdependientes y conforman por ello una totalidad, puesto que si el agua es un bien común y público debe ser manejado por empresas públicas o comunitarias. Si es un derecho fundamental, hay que garantizar el acceso de todos a un mínimo vital gratuito y a que no se pretenda hacer de esta necesidad, principalmente, un negocio. Que no sea un negocio requiere, por otra parte, que no se la administre con fines de lucro y, en este caso, no es la empresa privada el agente más adecuado para este fin. Si, por otra parte, es un derecho fundamental, es necesario que haya agua, y esto es posible sólo si se garantiza la protección de los ecosistemas vitales. No menos, decir que el agua es un derecho fundamental no es cosa distinta de declarar que "sin agua no hay vida" y que, como reza el artículo 11 de la Constitución, "El derecho a la vida es inviolable".
La campaña del referendo
La campaña del agua y el Referendo, su máxima bandera, no fueron una ocurrencia de una secta de los ambientalistas recalcitrantes, enemigos del "progreso", la "eficiencia del capital privado" y las multinacionales. Surgió, en primer lugar, tras realizar un diagnóstico profundo y con amplísima participación ciudadana, campesina y étnica sobre la situación de todos los aspectos relativos al ciclo hídrico y el acceso a los servicios de acueducto y alcantarillado, para lo cuál se publicaron doce documentos de estudio que cubrían la totalidad del territorio nacional. En segundo lugar, surgió de la discusión de dichos documentos en decenas de foros regionales a lo largo y ancho de todo el país, donde se fueron puliendo las propuestas que serían condensadas en el proyecto de referendo. Surgió, además, de decenas de eventos realizados alrededor de casos representativos de cada región, tales como marchas, recorridos, eventos culturales y otros.
Y surgió, sobre todo, del fracaso de un modelo que, habiendo ya privatizado muchas fases de la gestión del servicio de agua, vio crecer sus efectos negativos para el público: Por un lado, el crecimiento de las ganancias de las empresas privadas a costa del alza de tarifas, lo cual implicó un número creciente de usuarios desconectados por incapacidad de pago, mientras que, por el otro lado, las empresas privadas no hicieron las inversiones necesarias para ampliar la cobertura y financiar la potabilización del líquido.
Sin salirse del marco de la teoría económica neoclásica, es posible argumentar que esos resultados eran perfectamente previsibles: el servicio de acueducto es un monopolio natural, debido a que los costos de entrada (construir un sistema de acueducto) son tan altos que la competencia es improbable; y además es indeseable porque sólo el proveedor monopólico puede tener las economías de escala necesarias para bajar sus costos medios (y por ende que bajen las tarifas). Por eso la forma más eficiente de administrar un monopolio natural es la gestión pública: los agentes privados tienen pocos incentivos para expandir la cobertura y en cambio tienen muchos incentivos para elevar las tarifas aprovechando su posición de monopolio en el mercado.
El trámite en el congreso
Si la democracia participativa es una forma de democracia donde los ciudadanos tienen mayor participación y más iniciativa para proponer normas que mejoren su calidad de vida, difícilmente se pueda encontrar un ejemplo mejor que el del agua para ejercitar esa forma de democracia. El Artículo 1 de la Constitución establece que "Colombia es un Estado Social de derecho, organizado en forma de República unitaria, (…) participativa y pluralista", y el referendo por iniciativa popular es, además, el mecanismo de democracia participativa por excelencia que contempla nuestra Constitución.
Dicho esto, veamos qué quedó del Referendo del Agua, es decir, qué quedó de ese derecho del 5% del censo electoral a presentar un proyecto de reforma constitucional, transcurrido apenas la primera votación de las cuatro que debe pasar en el Congreso para volverse Ley de la República:
- Se eliminó la consagración del derecho fundamental al agua potable.
- Se eliminó el reconocimiento del agua como bien común y público.
- Se eliminó el uso prioritario de los ecosistemas esenciales al ciclo del agua para este fin. Esto es, se dejó abierta la posibilidad de que se entregue el agua de los ecosistemas esenciales a agentes privados para que la usen con fines distintos al de cubrir necesidades humanas básicas.
- Se eliminó la prohibición de privatizar la gestión del agua y del servicio de acueducto y alcantarillado y, en concomitancia con esto, la obligación de ejercer una administración que no tenga como finalidad el lucro.
- Se agregó un "mico" según el cual "las aguas que nacen y mueren en la misma heredad"son privadas, imponiendo así una excepción al principio de que todas las aguas son bienes de uso público. Esto abre la posibilidad de que quienes se hagan a un conjunto de predios de forma tal que éstos contengan un cauce con estas características, automáticamente se apropian de dichas aguas, las cuales dejan de ser bienes de uso público.
- Sin embargo, se estableció que las aguas que discurren por los territorios étnicos NO son parte integrante de los mismos. Uno puede preguntarse con qué artilugio pretenderán encajar tamaño contraste entre los derechos de los terratenientes y los derechos de las comunidades étnicas dentro el artículo 13 de la Constitución que dice: "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica."
- Se acomodó el mínimo vital gratuito a los esquemas de programas focalizados hacia los pobres, única política de "bienestar" que cabe dentro del proyecto político neoliberal.
Las modificaciones introducidas por la bancada uribista de la Comisión Primera de la Cámara constituyen una burla descarada de quienes apoyamos con la firma la propuesta de Referendo y una violación flagrante de nuestros derechos políticos, apenas comparable al evento hipotético de que en unas elecciones donde la mayoría de la gente votara por "Álvaro Uribe Vélez", la presidencia no le fuera entregada a la persona que todos conocemos sino a un homónimo de éste, con el argumento de que "se llama igual".
Subterfugios legales y teorías de ocasión
Jurídicamente los cambios fueron posibles debido a que el Artículo 2 de la ley 134 de 1994 que reglamenta los mecanismos de participación ciudadana establece que "La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas es el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto Legislativo y de ley ante el Congreso de la República (…) para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación pública correspondiente". No obstante, al guardar silencio sobre la magnitud de los cambios que el Congreso puede introducir, la Ley 134 entró en contradicción consigo misma, puesto que en el artículo 33 se reitera que "A iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley", con lo cual queda claro que la posibilidad de modificaciones podría – como en este caso – poner en riesgo ese derecho del 5% del censo electoral a proponer cambios en la Constitución. Por otra parte, entra en contradicción con el sentido del artículo 375 de la Constitución cuando éste dice que "podrán presentar proyectos de acto legislativo (…) los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente".
Pero existe un aspecto aún más evidente de la burla que sufrió el Referendo, y este es el de que, mayores o menores, las modificaciones sólo son permitidas por parte del Congreso de forma autónoma, y no adoptadas por la cabeza del Ejecutivo en algún desayuno de Palacio. Pero esta vez, en un acto de cinismo, el gobierno emitió un comunicado donde decía que "El Presidente y su gobierno, en su esfuerzo por hacer prevalecer el equilibrio entre la democracia participativa y la representativa, acompañó a las bancadas de la coalición en el trámite de los referendos"[2]. Así, entonces, se inventaron la teoría del "equilibrio entre la democracia participativa y la representativa" que, no estando escrita en la Constitución o en la Ley, vino a ser simplemente un pretexto para abolir la democracia participativa con un abuso de la representativa.
Por otra parte y en los días anteriores al debate, el Presidente empezó a ambientar la idea de que el Congreso si puede modificar los textos de las propuestas de referendo de iniciativa popular, con el argumento de que en caso contrario no tendría sentido someterlas al trámite legislativo: "Yo diría – afirmó Uribe – que bastaría con que lo presenten a la Registraduría o al Consejo Electoral, y que allí hagan el trabajo de revisión de las firmas"[3].
Hay que decir que, sin proponérselo, lo dicho por el presidente coincide con la Ley, pues el artículo 32 de la Ley 134 de 1994 establece que "Un número de ciudadanos no menor al diez por ciento del censo electoral nacional (…) podrá solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un referendo para la aprobación de un proyecto de ley (…) de iniciativa popular que sea negado por la corporación respectiva o vencido el plazo de que trata el artículo 163 de la Constitución Política (…). Parágrafo. En el caso del referendo aprobatorio, los promotores dispondrán de otros seis meses para completar un número de respaldos no menor al 10% del censo electoral de la circunscripción respectiva. Si dicho respaldo ya hubiere sido alcanzado para la presentación de la iniciativa legislativa y normativa, a la corporación pública, los promotores podrán solicitar la convocatoria de referendo sin más requisitos…"[4].
Pero sucede que el Referendo del Agua no fue "negado" formalmente sino que fue cambiado por otro que dice todo lo contrario, y la Ley 134 no contempla este caso en forma explícita. Con esto además el Referendo se quedó en el aire, pues es claro que ni su comité promotor, ni su vocero, ni los millones de personas que firmaron están interesados en seguir promoviendo los debates del Congreso con el texto modificado, y es por eso que en su lugar optaron por una apelación ante la Cámara en pleno.
Ni la Constitución ni la Ley contaban con tanta perfidia, y el movimiento por el Agua espera que la Corte Constitucional sea al final quien cumpla con su deber de hacer valer el espíritu y la letra de la Carta Política.
El daño es más que el agua
El gobierno nacional y la mayor parte de los parlamentarios de su coalición se opusieron al Referendo del Agua porque consideraban que "no era conveniente". No he entrado acá en este debate[5] porque fundamentalmente he querido llamar la atención sobre el daño que se hizo, no sólo al agua, sino a los mecanismos de la democracia participativa que establece la Constitución.
La tesis del "equilibrio entre la democracia participativa y representativa" no es más que una marrullería para negar la primera. El equilibrio en cuestión no ha sido planteado por ningún filósofo o teórico de la política, porque estas son formas de la democracia que no se excluyen ni se contradicen sino que deben funcionar de la mano, cosa distinta a la teoría del equilibrio entre los poderes públicos, pilar de las democracias modernas, donde el gobierno nacional también maneja una versión muy especial: la de los desayunos.
El referendo por el Agua fue firmado por más de dos millones de personas que equivalen al 16% del "censo electoral efectivo" (si se tiene en cuenta que en las elecciones presidenciales de 2006 votaron poco más de 12 millones de personas) al 30% de los votos necesarios para ser presidente, a un número superior en 400 mil al de los votos obtenidos por el partido más votado en las últimas elecciones a Senado, y a casi 10 veces el número de votos obtenidos por el senador más votado (Germán Vargas Lleras).
¿Valen menos las dos millones de rúbricas que respaldaron el Referendo del Agua, una iniciativa que ha sido manejada con la transparencia propia del agua cristalina, que los 3.900.000 que respaldaron el referendo reeleccionista, una iniciativa que ha estado plagada de escándalos desde el mismo momento en que las planillas fueron transportadas por una empresa de DMG hacia la Registraduría Nacional? ¿Cómo podrán los colombianos, en el futuro, pedirle a un conciudadano que firme un proyecto de iniciativa popular si está quedando demostrado que apenas es posible proponer un tema sobre el que el Congreso y el Presidente tienen libertad para acomodar de forma que responda a sus particulares intereses?
Si la plenaria de la Cámara o eventualmente la Corte Constitucional no intervienen para reversar el asalto al que fue sometido el Referendo del Agua por parte de la comisión primera de la Cámara, no será exagerado señalar el 22 de Abril de 2009 como el día en que desaparecieron, de facto, los mecanismos de democracia participativa consagrados en la Constitución de Colombia.
* Historiador, Universidad Nacional de Colombia; MA en Historia e Instituciones Económicas, Universidad Autónoma de Barcelona. El autor ha colaborado en los últimos años en la campaña "El agua: un bien público".
Notas de pie de página
[1] "En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales"; Artículo 4 de la Constitución Política.
[2] http://www.semana.com/noticias-nacion/voltereta/123248.aspx
[3]http://www.elespectador.com/noticias/politica/articulo137392-uribe-propone-el-congreso-pueda-modificar-textos-de-referendos
[4] Cualquier ciudadano puede preguntarse entonces por qué al gobierno le afana que el Congreso no le apruebe el referendo de reelección presidencial si éste ya superó aquel 10% del censo electoral. La respuesta es obvia: ellos necesitan que se cambie el texto original firmado por la ciudadanía puesto que no tuvieron la sensatez de redactarlo de manera que concordara con sus propios intereses.
[5] La lectora o el lector interesados pueden encontrar información abundante en http://www.ecofondo.org
