Cuáles serán los cambios que conlleva la reforma tributaria que tramita el Congreso, y hasta dónde sirven ellos para aliviar el problema fiscal en el futuro cercano y en el largo plazo*
Jorge Iván González** y Paula Martínez***
Un consenso facilista
Este 25 de agosto, las comisiones económicas del Congreso aprobaron en primer debate el nuevo proyecto de reforma tributaria, que llega después de tres meses del retiro de la fallida Ley de Solidaridad Sostenible.
Bajo el nombre de “Ley de Inversión Social”, el Ministerio de Hacienda se propone aliviar en algún grado la difícil situación fiscal. Como lo ha reconocido el ministro Restrepo, la nueva reforma es muy insuficiente frente al complejo panorama de las finanzas públicas.
En cambio — y a diferencia de la propuesta anterior— en esta oportunidad el gobierno ha buscado un consenso que permita la aprobación rápida del proyecto.
Si bien es cierto que no es el momento de aumentar el descontento ciudadano, el nuevo proyecto de reforma tributaria perpetúa el problema estructural de las finanzas públicas en Colombia.
El gobierno ha evitado incluir normas regresivas, como mayores cargas tributarias a la clase media, ampliación de la base de personas naturales que deben pagar renta, o aumentos en el IVA. No obstante, gran parte del “consenso” se logró gracias a los anuncios de políticas de austeridad del gasto público, y de lucha contra la evasión. El gobierno también aceptó la propuesta que hicieron los empresarios de posponer algunos de los beneficios que obtuvieron en la última reforma tributaria.
En las últimas propuestas de reforma tributaria se han introducidos planes de gasto. Esta es una forma de minimizar las críticas de la ciudadanía y de garantizar el apoyo parlamentario. El proyecto se presenta como si los nuevos recursos tributarios fueran de destinación específica Y, entonces, se “amarran” a gastos sociales. Por eso la ley se llama de “inversión social”.
Es claro que el gobierno es incapaz de llevar a cabo una reforma de fondo. Se busca recaudar 15,2 billones de pesos, es decir, 8 billones menos que lo estimado en la Ley de Solidaridad Sostenible.
¿Qué cambios presenta la nueva reforma tributaria?
La propuesta del gobierno tiene tres líneas claras: mayor recaudo de recursos públicos (en su mayoría con medidas de carácter transitorio), planes de austeridad fiscal y modificaciones a la Regla Fiscal.
- En materia de ingresos tributarios, la propuesta se enfoca en los impuestos a las personas jurídicas, con los cuales se espera recaudar cerca de 11 billones anuales. Específicamente, se trata de aumentar la tarifa de renta del 30% al 35% para las firmas colombianas a partir del 2022. Además, se incluyen medidas como la sobretasa transitoria al sector financiero, con vigencia hasta el 2025, y controles a los descuentos en el pago del ICA.
El otro gran componente es la lucha contra la evasión, que a través de mejoras en la eficiencia de la DIAN y procesos de normalización tributaria generaría recursos muy cuantiosos para el fisco. Pero estas medidas, que calman los ánimos de la ciudadanía, no solucionan el problema de raíz.
Más allá de la discusión sobre si la carga tributaria debe estar en los hombros de las personas naturales o de las personas jurídicas, la preocupación fundamental debe ser una reforma tributaria que corrija la desigualdad. Se necesita mayor tributación de las personas naturales que se encuentran en los centiles más altos en la escala de ingresos y de riqueza. Esta reforma resolvió no tocar a las personas naturales, desaprovechando la oportunidad de recoger recursos provenientes de los superricos del país. De la misma forma, se necesita recaudar más de las personas jurídicas, pero haciendo la diferencia entre los diferentes tipos de empresas.
La discusión esencial debería versar sobre el carácter distributivo de los impuestos. La preferencia del gobierno por recargar esta nueva tributaria en las empresas evita el conflicto social inmediato, pero pospone la solución estructural.
De todas maneras, y en esto existe un acuerdo generalizado, el nuevo gobierno tendrá que realizar una reforma tributaria estructural.
- El plan de austeridad es tan ambicioso como ilusorio. Se pretende reducir el gasto en 650 mil millones de pesos a partir del 2022, llegando hasta 2029, con montos del orden de los 1,9 billones anuales. Ha dicho el ministro Restrepo que estos recortes de gasto se piensan realizar sobre el rubro del funcionamiento, y no sobre el gasto social o la inversión pública.
Preocupa que, en lugar de aumentar el gasto público, se siga haciendo énfasis en una narrativa de austeridad. Esa disminución del gasto público no es conveniente y, sobre todo, no es posible. Al volcar la discusión sobre la necesidad de reducir el gasto, se les resta importancia a otros aspectos.
El punto no es encontrar medidas para que el gobierno gaste menos. El enfoque tiene que ser diferente. Debemos encontrar alternativas que permitan gastar más y mejor; así como, recaudar más y mejor.
- El nuevo proyecto propone cambios a la regla fiscal. Se plantean nuevos topes al déficit y a la deuda pública. De hecho, es un reconocimiento implícito del fracaso de esta reforma a la Constitución que se introdujo en el año 2011.
El gobierno debería reconocer de una vez que la regla fiscal no ha funcionado, y que en estos momentos de pandemia, en lugar de la “regla”, el camino adecuado es el manejo “discrecional” de la política fiscal. Con la llegada de la pandemia, el manejo de la política fiscal en el mundo ha dado un giro sustancial. La narrativa de la sostenibilidad fiscal, y de los caminos que traza la austeridad ya no son predominantes en el discurso político internacional.
Aun así, Colombia sigue insistiendo en la aparente necesidad de una regla fiscal. Aunque en el discurso se busque mayor credibilidad a través de un manejo más estricto de las finanzas públicas, las necesidades de gasto siguen aumentando, y nuevamente habrá que aflojar la regla fiscal.
¿Se aprendió la lección?
El primer intento de reforma tributaria en este año tenía dos problemas: en un primer momento, la falta de respaldo político a la propuesta y en el segundo momento, el descontento ciudadano que dio lugar a las movilizaciones.
Con relación al primer problema, podría decirse que el gobierno aprendió la lección. Contrariamente al proyecto de Ley de Solidaridad Sostenible, el de Inversión Social tiene apoyo político. De hecho, es una propuesta construida a partir de los consensos, con lo cual se evita el revuelo que causó el primer proyecto.
…y sin embargo, los congresistas han incluido 25 nuevos artículos, se han modificado otros 15, y se han eliminado 4. Estos cambios han sorprendido al ministro de Hacienda que esperaba una mayor celeridad en la discusión.
Aunque esta reforma corrige algunos problemas de la anterior, es claro que el gobierno ha decidido desaprovechar la posibilidad de cambiar la estructura tributaria, y de darle una solución no cortoplacista a los problemas fiscales del país. En ese sentido, parece que en Colombia no hemos aprendido la lección más importante. Para sanear las finanzas públicas hay que ir más allá de las soluciones de caja. Y para ello se requiere una visión de largo plazo fundada en tres principios: progresividad tributaria, aumento del gasto público, y eficiencia administrativa.
Al posponer la solución, este gobierno le deja al próximo la difícil tarea de avanzar en una reforma donde no solamente se consideren los impuestos del orden nacional, sino también las finanzas territoriales.
Sería conveniente que en la campaña presidencial que comienza, los candidatos examinen las alternativas que se derivan de las diversas comisiones de impuestos y de gasto, que todavía no se han puesto en práctica. Afortunadamente en materia tributaria se conoce cuáles son los instrumentos que deben aplicarse. Durante la segunda mitad del siglo XX las sociedades desarrolladas aprendieron el significado y los mecanismos para lograr una política fiscal progresiva. Y en este proceso los obstáculos nacen de la dificultad del acuerdo político.
*Este artículo hace parte de la alianza entre Razón Pública y la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas son responsabilidad de los autores.
