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La Contraloría General: se necesita una reforma

Escrito por Jorge Cuervo

jorge ivan cuervo

Más allá a las disputas personales, hay que simplificar el sistema de controles en Colombia.  En vez de la pesada Contraloría podríamos tener un Tribunal de Cuentas y un control fiscal más selectivo y más ágil. 

Jorge Iván Cuervo R.

¿Personas o instituciones?

Ha trascendido la polémica entre el Fiscal General de la Nación, Eduardo Montealegre, y la Contralora General de la República, Sandra Morelli. Este enfrentamiento motivó incluso un “trino” del presidente Santos llamando la atención sobre la importancia de no llevar las diferencias personales al plano de las instituciones.

Con la Constitución de 1991, la Contraloría se trasformó en un órgano independiente que se ocupa de vigilar la gestión fiscal y de controlar los resultados de la administración.

Muchos se preguntan si el conflicto tiene como telón de fondo problemas de diseño institucional y de posible redundancia o contradicción entre las dos entidades, o si se trata apenas del enfrentamiento entre dos personas con vocación de protagonismoque reafirman sus respectivos estilos de trabajo. Hay de lo uno y de lo otro, pero esto no debe llevar a la desaparición de la Contraloría ni ala defenestración en la Fiscalía, aunque sí, seguramente,a algunos ajustes y a un llamado de atención a quienes las dirigen para que no confundan lo uno con lo otro.

No entraré en los detalles de la polémica personal entre Montealegre y Morelli, porque me parecen irrelevantes para un análisis institucional, si bien vale la penaseñalar que en Colombia el estilo de gestión de quien preside las entidades determina el contenido y alcance que se le da a la función[1]. Esto es un síntoma de falta de consolidación institucional, a pesar, en este caso, de la longevidad de la Contraloría, que data de 1923, cuando suplió a la Corte de Cuentas que venía desde el siglo XIX.

Importancia de la Contraloría

Como señala el ex Contralor Hernández Gamarra [2],la Contraloría General ha sido significativa en tres ámbitos de la vida institucional:

· Ha sido la encargada de velar por la correspondencia de los gastos públicos con las normas legales y presupuestales, para evitar gastos oscuros o innecesarios. Esta función ha sido difícil por la complejidad y opacidad del universo a controlar y porque, antes de 1991, la entidad se habíaconvertido en una especie de retén previo para las decisiones de gasto, con todo el riesgo de cogestión y corrupción que ello entrañaba.

· Ha sido la encargada de llevar las cuentas generales de la Hacienda Pública.

· Ha producido y produce insumos importantes para examinar el funcionamiento del Estado, que se suman a los trabajos del Banco de la República, el Departamento Nacional de Planeación, las universidades y centros de pensamiento.

Con la Constitución de 1991, la Contraloría se trasformó en un órgano independiente que se ocupa de vigilar la gestión fiscal y de controlar los resultados de la administración. Para evitar el riesgo de cogestión se decidió que el control fiscal se realizaría de manera posterior y selectiva.

En últimas, la función de la Contraloría se resume en determinar si la gestión pública se desarrolla con eficacia, eficiencia, equidad y con sostenibilidad ambiental, respetando las normas legales y presupuestales.

Simplificar los controles

Foto: Antena Mutante
Bunker de la fiscalía.

Quienes apuestan por la desaparición de la Contraloría (o de la Procuraduría) -más impulsados por la coyuntura de quién preside las entidades que por un análisis riguroso sobre el impacto que tendría una medida de esa naturaleza- no han dado una respuesta satisfactoria sobre quién cumpliría esas tareas necesarias para garantizar que la función pública se sujete a las normas legales y apunte al cumplimiento de los fines del Estado.

El ex ministro Gabriel Silva consideró que esta redundanciainstitucional es inconveniente,  y en el mismo sentido se pronunció Rodrigo Uprimny en relación con la Procuraduría. Parece pues haber consenso sobre la necesidad de simplificar el sistema de controles del Estado colombiano. En un artículo anterior de Razón Publica expresé mi posición sobre este asunto, pero esta vez quiero dar una vuelta de tuerca sobre el posible rediseño de la Contraloría General de la República.

Un tribunal de cuentas

Tanto la Contraloría como la Procuraduría podrían cumplir su función con un aparato más flexible y de menor costo fiscal.

· Por eso los procuradores judiciales deberían desaparecer –  salvo en materia contencioso administrativa, donde está en juego los recursos públicos.

Tanto la Contraloría como la Procuraduría podrían cumplir su función con un aparato más flexible y de menor costo fiscal.
· También por eso convendría discutir si la Contraloría debe transformarse en una especie de Tribunal de Cuentas, tomando como ejemplo la experiencia española, francesa, alemana o brasileña, con facultades para suspender los gastos sobre los cuales se tenga certeza que no están cumpliendo con las normas legales y presupuestales.

Lo anterior implicaría adoptar instrumentos como el que utiliza la Contraloría General de Chile, denominado Toma de Razón, que la habilita para ejercer control sobre aquellos actos de la administración que impliquen gestión fiscal, solicitandoincluso la nulidad de lo actuado.

Se daría un cambio en el enfoque, no para volver al control previo de la Constitución de 1886, sino para adoptar un control concomitanteque evite el detrimento patrimonial (a diferencia del control a posteriori, que no impide el desvío de los fondos sino que intenta recuperarlos por la vía coactiva).  Este sistema vendría a ser el desarrollo de lo que la actual Contraloría denomina control en tiempo real,mediante sus “controles de advertencia” que según  el  Informe de gestión 2012-2013, le permitieron evitar  un detrimento patrimonialpor valor de6,77 billones de pesos.[3].

Por otra parte, como antes escribí en Razón Publica, “es necesario desarrollar mucho más la función de la Contraloría en materia de control de resultados de la administración, y hacer de esta entidad una verdadera oficina pública de auditoría al estilo de la Government Accountability Office (GAO) de Estados Unidos, una agencia especializada que sirve al Congreso para monitorear el gasto federal, no sólo en términos de su legalidad, eficiencia y transparencia, sino también en términos de impacto y adecuación a las políticas definidas por el gobierno y financiadas con cargo  al presupuesto”.

Esta labor, que actualmente desempeña el Departamento Nacional de Planeación, debe ser adelantada por un organismo independiente como una forma de control político que ejerce a instanciasdel Congreso de la República sobre el Ejecutivo.

Otros replanteamientos

Foto: Fiscalía General de la Nación
Fiscal General, Eduardo Montealegre Lynett.

Hay otros ámbitos que deberían ser reformados:

· El enfoque de auditoría debe cambiarse de manera radical por uno más selectivo y más estratégico. No es razonable auditar tantas operaciones de todas las entidades públicas y de particulares que gestionen recursos públicos: la Contraloría tendría que operar sobre la base de mapas de riesgo. No menos importante, habría que fortalecer las oficinas y sistemas de control interno de cada entidad, y mejorar su coordinación con el control externo de la Contraloría.

· Debe cambiar el régimen legal de los funcionarios de la Contraloría, especialmente de aquellos que ejercen tareas de control fiscal, quienes deben ser de libre nombramiento y remoción y actuar sobre la base de un sistema de indicadores de resultado.

· No debe olvidarse que los procesos de responsabilidad fiscal no son de carácter sancionatorio sino para resarcir o recuperar los dineros públicos. Por eso es necesario fortalecer la capacidad técnicade la Contraloría para cumplir esta  función,pues hoy sus resultados son bastante pobres: entre 2012  y 2013 se recuperaron apenas 13.941 millones de pesos (aunque entre septiembre de 2010 y junio de 2013 fueron abiertos 874 procesos por un valor equivalente a 2.664.118 millones de pesos, 734 imputaciones por daños cuantificados en 947.251 millones y 237 fallos por un valor de 65.785 millones). Si se piensa en el volumen del gasto público – o en las cifras que circulan acerca del valor de los grandes negociados-  los 13.941 millones que se han recuperado resultan casi irrisorios [4].

Y, más allá del rediseño institucional, se necesita un clima de armonía y de cooperación  entre los organismos de control (Contraloría y Procuraduría), tanto como entre éstos y los órganos de investigación, como la Fiscalía. Podemos exigircompromiso  republicano y decoro institucional a quienes los presiden, algo que ha faltado en el conflicto entre el Fiscal Montealegre y la Contralora Morelli que ha afectado la imagen de ambas instituciones y la suya propia, deteriorando aún más la frágil confianza de los ciudadanos en las instituciones, tal y cómo ha podido establecer en las últimas encuestas de opinión.

 

[1] Es sintomático el rol de la Procuraduría General de la Nación bajo Alejandro Ordoñez, que de garante de los derechos fundamentales se ha convertido en un poderoso mecanismo de persecución y hostigamiento contra los derechos de los miembros de la comunidad LGTBI y de las mujeres en la interrupción del embarazo en los casos permitidos por la Corte Constitucional.

[2] Hernández Gamarra, Antonio. El Estado y el control fiscal en Colombia. Esbozo histórico 1923 -2003. Contraloría General de la República, Bogotá, 2004.

[3] La forma de estimar ese valor es bastante dudosa, no se sabe si es sobre el total del recurso comprometido y suman el total de intervenciones, pero no es claro que ese recurso se vaya a perder efectivamente. Me parece que es una estimación muy genérica y de difícil sustentación con una metodología mucho más rigurosa, entre otras cosas porque a la Contraloría se le debe juzgar por lo que efectivamente recupere y, como se puede ver, es muy poco en comparación con el Presupuesto General de la Nación que para el año 2014 será de 203 billones.

[4] Contraloría General de la República. Informe sobre el cumplimiento de sus funciones y de gestión al Congreso y al Presidente de la República 2012- 2013, Bogotá, junio de 2013.

* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.

twitter1-1@cuervoji

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