Un recuento necesario de los variados y muy distintos papeles que han jugado gobiernos extranjeros y otros actores externos en los procesos de paz de las últimas décadas. ¿Qué sabemos y qué no sabemos sobre cuáles han sido sus efectos?
Giovanni Molano Cruz*
Gestiones de paz bajo los seis presidentes anteriores
Políticos, periodistas y académicos emplean con frecuencia la expresión “comunidad internacional” para referirse a los actores extranjeros que han intervenido en el proceso de paz entre las FARC y el gobierno del presidente Santos. Esta es una manera de hablar que confunde porque supone -y sugiere- la existencia de un conjunto de actores externos unidos por características, intereses y comportamientos comunes.
Sin duda alguna la paz en Colombia cuenta con un respaldo unánime en el mundo. Pero la participación de agentes externos en las transacciones y pactos realizados para construir la paz en el país ha sido variada y creciente a lo largo del tiempo:
- Los gobiernos de Betancur (1982-1986) y Barco (1986-1990) adelantaron procesos de paz con movimientos insurgentes y sin participación directa de actores externos, aunque políticas anticomunistas y antinarcóticos de Estados Unidos influyeron indirectamente en el primer caso y las segundas siguieron jugando un papel importante bajo Barco y los gobiernos que le han sucedido.
- La Internacional Socialista fue testigo de la firma del acuerdo con el M-19 en 1989 y durante el gobierno Gaviria (1990-1994) esta organización -junto con la Iglesia católica y el Partido Socialista Obrero Español- verificó acuerdos similares con el Ejército Popular de Liberación (EPL) y la entrega de armas por parte del M-19. Por la misma época, Holanda acompañó las negociaciones con la Corriente de Renovación Socialista, y el Consejo Mundial de los Pueblos Indígenas fue veedor de los acuerdos de paz con el Quintín Lame.
- En el marco del fallido proceso de paz de Gaviria con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, México y Venezuela también contribuyeron a hacer posibles las condiciones para dialogar.
Garantes y acompañantes fueron decisivos en distintos momentos del proceso de La Habana.
- El gobierno Samper (1994-1998), que instaló en el país una de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, pidió ayuda a Naciones Unidas para entablar negociaciones con grupos guerrilleros. En desarrollo de su mandato, el Comité Internacional de la Cruz Roja promovió el cumplimiento de normas humanitarias internacionales, y España, Alemania y la Iglesia católica colaboraron para lograr acuerdos con el ELN en materia de derecho internacional humanitario.
- Bajo el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) aumentó la actividad de actores externos en las cuestiones tocantes a la paz. Durante su mandato se dieron dos modos de participación: grupos de países amigos y conferencias multilaterales para conseguir ayuda pública para el desarrollo.
Pastrana adoptó la política exterior denominada “diplomacia por la paz” que buscó legitimidad política y fondos financieros, principalmente de la Unión Europea, Estados Unidos y el Banco Mundial, para los procesos de paz con las FARC y el ELN. Además, Naciones Unidas designó un representante especial para acompañar los diálogos del Caguán. Pero todos estos actores fueron convidados de piedra porque no se le permitió presentar propuestas ni recibir información sobre las negociaciones; aunque al final del proceso del Caguán emergieron -sin reglas ni libreto- como apaciguadores de crisis recurrentes crisis.
 Expresidente Pastrana junto con el expresidente Clinton, en el desarrollo del Plan Colombia. Foto: Wikimedia Commons |
Pastrana no logró ningún acuerdo de paz pero , abrió el camino para que Estados Unidos y la Unión Europea iniciaran políticas de cooperación con Colombia que, aunque diferentes, fueron arropadas con discursos y objetivos de paz. el Plan para la Paz y el Fortalecimiento del Estado -más conocido como Plan Colombia-, combinó la lucha antidroga con la lucha anti-insurgente; y el programa de cooperación de la Comisión Europea para apoyar el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, conocido como Laboratorio de Paz.
- Durante los períodos de Álvaro Uribe (2002-2010) las negociaciones con paramilitares de las Autodefensas Unidas de Colombia fueron acompañadas por la Organización de Estados Americanos, que creó una misión de apoyo, monitoreo y verificación de los acuerdos de Santa Fe de Ralito.
Uribe, aunque negó la existencia de un conflicto armado interno y se apoyó en la política antiterrorista de Estados Unidos, Uribe siguió haciendo uso de conferencias multilaterales (Londres, Cartagena y Bogotá) para obtener recursos financieros y cooperación para el desarrollo en nombre de la paz. Y el programa Laboratorios de Paz, se multiplicó bajo sus dos gobiernos. En otras palabras, Estados Unidos y la Unión Europea adelantaron programas de cooperación para la paz bajo la política de Seguridad Democrática.
El proceso de La Habana
En las negociaciones entre el gobierno Santos y las FARC, lo actores externos han tendido o han sido llamados a tener tres tipos de funciones: la de facilitadores y mediadores a lo largo de los diálogos, las de acompañar y legitimar el proceso, y las de vigilantes o cogestores en la implementación del acuerdo final.
1. Desde el anuncio inicial sobre el proceso se definieron dos países acompañantes -Venezuela y Chile- y dos países garantes -Cuba y Noruega-. Los primeros cumplieron el papel de facilitadores: sin tener el uso de la palabra en las negociaciones contaron con un amplio margen de influencia para propiciar los diálogos. Los países garantes fueron mediadores: intercedieron para construir o reforzar la confianza entre las partes, estuvieron informados de todas las conversaciones, se aseguraron de que las partes cumplieran lo acordado, y fueron propositivos en la resolución de crisis.
Garantes y acompañantes fueron decisivos en distintos momentos del proceso de La Habana:
- En 2013, cuando las FARC suspendieron la discusión y el presidente Santos ordenó el regreso de sus negociadores, ayudaron a reiniciar las conversaciones.
- En 2014 ayudaron a superar los obstáculos originados por el confuso secuestro de un general, una abogada y un cabo del Ejército en Chocó.
- En 2015 también ayudaron a superar la delicada coyuntura producida por el ataque de las FARC a una patrulla del Ejército que produjo la muerte de trece soldados.
- Y en 2016 gestionaron la salida a la crisis que siguió al proselitismo armado por la paz de las FARC en La Guajira.
2. Estados Unidos, la Unión Europea y Naciones Unidas estuvieron ausentes de La Habana pero no alejados del proceso. A diferencia de procesos anteriores donde Washington seguía su propia agenda -anticomunista, antidroga o antiterrorista-, en esta ocasión no solo respaldó el proceso sino que designó un enviado especial (Bernie Aronson), como lo hizo la Unión Europea con Eamon Gilmore.
Jean Arnault fue delegado por Naciones Unidas para trabajar junto a José Bayardi, el delegado de Unasur, en la Subcomisión Técnica para el Fin del Conflicto que sesionó en La Habana desde septiembre de 2015.
3. El pacto de paz entre las FARC y el gobierno Santos considera actores externos para efectos de su implementación o desarrollo. Por eso el pacto establece la Comisión de Implementación, Seguimiento y Verificación que estará conformada por delegaciones de ambas partes y por un delegado de cada uno de los países garantes y acompañantes del proceso de La Habana.
Además, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas creó una misión política para Colombia que está compuesta principalmente por delegados de países de la CELAC. Se trata de una misión tiene carácter civil -no militar- y su función es acompañar a las FARC y al gobierno en la implementación del acuerdo.
Ahora bien, hay que notar que el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera es simplemente otra etapa hacia la paz de Colombia. Todos sabemos que faltan un proceso y un acuerdo con el ELN, para lo cual Ecuador y Brasil han expresado su completa disposición a colaborar y –la estabilidad de Venezuela- también cuenta.
Estudiar y comprender
 Presencia internacional del Presidente de Perú Pedro Pablo, junto al Presidente Juan Manuel Santos. Foto: Facebook Juan Manuel Santos |
De lo expuesto se infiere que la participación de actores externos en la construcción de paz en Colombia ha sido diversa.
La participación de actores externos en la construcción de paz en Colombia ha sido diversa.
Es erróneo referirse a una supuesta “comunidad internacional” para hablar de uno o de los diferentes agentes exteriores que participan en transacciones y acuerdos de paz en Colombia. Esos agentes, de variada naturaleza y accionar, sin ser monolíticos han sido desde testigos e invitados de piedra hasta mediadores, facilitadores y -como en el proceso de La Habana- garantes de la implementación de lo acordado.
Sin embargo, poco o nada sabemos sobre cómo esas acciones externas han incidido sobre el devenir del estado colombiano. No disponemos de documentación empírica ni de trabajos rigurosos que den cuenta de los cambios, continuidades, discursos y mecanismos institucionales provocados por la política exterior colombiana en asuntos de paz.
Tampoco contamos con investigaciones acerca de la cooperación latinoamericana -diplomática o informal- para promover o mantener procesos y acuerdos de paz en Colombia. No existen análisis sobre las relaciones entre las acciones de paz para Colombia por parte de la Unión Europea y Estados Unidos y sus correspondientes políticas agrícola, de comercio exterior y lucha contra la droga. A mi juicio, en nuestro país los estudios de paz, al igual que los estudios críticos sobre lo internacional, son un terreno fértil pero inexplorado.
* Profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia.
